И наконец, - книги наших сотрудников - такие как " Капитализм и рынок. Экономисты размышляют", 1993, под ред. Мартынова, В.И.Кузнецова и И.М.Осадчей; В.С.Автономов "Человек в зеркале экономической теории", 1993, "Теория и практика государственного регулирования на переломных этапах экономического развития ", под ред. В.А.Мартынова, 1993 и ряд других (в частности некоторые страновые работы, в которых страновой анализ переплетается с теоретическим - напр., "Япония - полвека обновления", под ред. В.Б.Рамзеса, 1995).
Чем отличается четвертый класс от третьего т.е. работы нашего института от монографий других российских авторов? Я думаю, что они отличаются в лучшую сторону самостоятельностью теоретического анализа и более тесной привязанностью к конкретной экономике отдельных стран или регионов. Относительно же слабая сторона заключается, во-первых, в более узкой, я бы сказал дробной тематике и, во-вторых, в малотиражности. Такого рода работы выпускаются по преимуществу в институтской типографии тиражом в 100- 200, самое большое 500 экз. (очень редко, при выпуске вовне института, 1 тыс.экз.) - тогда, как работы первого и второго классов - от 5 тыс. до 25 тыс. экз. иногда и больше). Это значит, что наши работы практически не доходят до широких кругов научной и ВУЗовской общественности.
Между тем, я убежден в том, что масштабность и характер исследований в нашем Институте таковы, что мы имеем полную возможность в течение полутора лет подготовить двухтомное издание, которое заняло бы в современной российской экономической литературе по крайней мере такое место, какое в 70-е годы заняла наша книга "Политическая экономия современного монополистического капитализма". Условно такую монографию можно было бы назвать "Экономическая наука и переход к организованному рынку". Полагаю, что руководство этой работой должен был бы взять непосредственно в свои руки директор Института академик В.А.Мартынов. В такого рода работе должно было бы быть три тесно связанных аспекта: 1) абстрактно-теоретический; 2) нормативный; 3) историко-страновой. В основу первого аспекта следовало бы положить, во-первых, теорию неравновесия; во-вторых, институционализм, который мог бы, учитывая наш опыт, предстать в обновленном виде ("неоинституционализм"); В-третьих, компаративизм, как такое направление, которое должно служить мостиком между чисто абстрактным подходом теорий общего равновесия, и нормативным и прагматическим подходами. Соединение, синтез трех таких направлений соответствовали бы характеру работы всего Института, всех его основных подразделений, а в отношении методологии компаративизма Институт мог бы внести свою немалую лепту.
Проще говоря, нашему институту нельзя оставаться в стороне от вопросов, которые стоят сейчас перед всей нашей общественностью: что происходит и что делать? Думаю, что было бы очень полезно иметь в такой книге раздел, посвященный краткому содержанию и характеристике работ Лауреатов премии Нобеля по экономической науке.
Я отдаю себе отчет в том, что все это очень трудно - не только по научно-организационным, но и по финансовым причинам. Но бывают такие трудности, которые нельзя обходить, а надо преодолевать. В данном случае это необходимо и для науки, и для престижа Института. Сноска
1. "Марксовая теория эксплуатации - пишет известный современный экономист М. Морисима, - выглядит обоснованной только в абстрактном мире однородного труда" (M.Morishima "Marx's Economics," Cambridge, 1973, P.125).
ОТ КОМАНДНО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ В РЫНОЧНУЮ: ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
1. Современная теория об экономических функциях государства и групповых интересах.
Трансформация командно-административной экономики в рыночную неразрывно связана с трансформацией самого государства: от тоталитарного с его институтами планового централизованного директивного управления происходит переход к демократическому государству, институты которого сориентированы на иные принципы вмешательства в экономику.
Для западной экономической мысли проблема того, что должно делать государство, каковы его функции, где пределы его вовлеченности в экономическую жизнь, - это, по сути, "вечный вопрос". Он лежит в основе "великого раскола" на консерватизм и реформизм, а экономическая политика, склоняясь то влево то вправо, решает его в зависимости от конкретных исторических условий.
Важнейшая роль в исследовании экономических функций государства принадлежит такому направлению, как теория государственных финансов (Public economics), представляющему собой удивительный синтез всех тех основных подходов в экономической теории, о которых говорилось в докладе Автономова, - неоклассического, кейнсианского, нового институционализма, а также чисто эмпирического анализа. Центральная проблема теории государственных финансов - вопрос о том, какие услуги должны обеспечиваться государством и в каких масштабах. В отличие от нашего неопределенного понятия "обобществления", эта теория четко сформулировала основные причины, обусловливающие необходимость дополнения рыночного механизма регулирования государственным, и в то же время очертила границы действия этого механизма.
Как подчеркивается в книге Р. и П. Масгрейвов, "рынок не в состоянии решить все экономические проблемы. Во-первых, он не может функционировать эффективно, если существуют "экстерналии", под которыми мы понимаем ситуации, когда выгоды от потребления разделяются между многими и не могут быть ограничены одним потребителем: или где экономическая активность порождает общественные издержки, которые никто из вызвавших их не оплачивает -ни производитель, ни потребитель. Во-вторых, рынок может реагировать не только на тот эффективный спрос потребителей, который определяется господствующим способом распределения, но при этом и общество должно решить, соответствует ли это распределение его желаниям. В-третьих, существуют проблемы безработицы, инфляции, экономического роста, которые не решаются автоматически" 1/.
Именно те сферы экономики, в которых рынок не способен обеспечить эффективного удовлетворения человеческих потребностей, требуют государственного вмешательства в экономику, обусловливают возникновение экономических функций государства и необходимость формирования государственных финансов. К их числу относятся, во-первых, производство т.н. "общественных товаров" - оборона, охрана порядка, образование, строительство общественных сооружений, предприятии общественного пользования и т.п.
Во-вторых, защита общества от "внешних эффектов" рыночной деятельности прежде всего защита природы, воздушной и водной среды. В-третьих, регулирование производства в отраслях, где возникают условия "естественной монополии": производство и распределение электроэнергии, водоснабжение, телекоммуникации, транспорт, связь. В-четвертых, законодательное закрепление и обеспечение определенных правил игры той контрактной системы, на которой базируется рыночный механизм. В-пятых, корректировка неблагоприятных социальных последствий рыночной экономики, рождающих (или закрепляющих) социальное неравенство, безработицу, бедность. И, в-шестых, - это функция стабилизации и поддержания экономического роста.
Теория государственных финансов с ее критериями выбора направлений государственных затрат, государственного предпринимательства или правительственного контроля объясняет глубинные причины государственного вмешательства в рыночную экономику и в то же время ограничивает сферу этого вмешательства.
Если отключить отрасли инфраструктуры, где государственное вмешательство является важнейшим условием развития производительных сил, то в отношении основной массы отраслей материального производства и услуг подобной объективной зависимости не существует. 2/ Однако конкретные обстоятельства, конечно, вносят свои коррективы, и в реальной деятельности сферы прямого государственного вмешательства оказываются значительно шире. Особенно это
относится к переходной экономике, когда государству приходится участвовать и в ее реструктуризации, и в преодолении глубокого трансформационного кризиса. В этих условиях особенно нужна продуманная политика роста, позволяющая сконцентрировать инвестиционные ресурсы в приоритетных отраслях и дать стимул роста экономике в целом.
Переход к демократическим формам правления и приспособление государственного вмешательства к требованиям рыночной экономики, однако, не избавляет государство от его традиционных пороков - коррупции и лоббизма. Демократия противоположна диктатуре. Она не подавляет интересы, но она не исключает борьбы этих интересов. Особое положение государства побуждает различные организованные группы общества бороться за власть, за контроль над важнейшими его органами в целях осуществления своих интересов, что оказывает мощное влияние на принятие политических решений.
Различные социальные группы имеют свои "представительства" интересов, образующие институциональную структуру современного гражданского общества. Партии, профсоюзы, организации предпринимателей, потребителей, фермеров, экологисты и др. на основе демократических институтов и процедур ведут борьбу и за долю в бюджете, и за государственные программы, за цели и приоритеты экономической политики в целом. Особые интересы имеет и сама государственная бюрократия, кровно заинтересованная в расширении государственного аппарата и программ.
Вокруг действий правительственных органов на всех уровнях разгораются недюжинные страсти, заинтересованные группы через институты политической системы стремятся отхватить побольше от государственного пирога - госбюджета - и поменьше вложить в казну в виде налогов. Госрасходы в развитых странах росли в последние десятилетия столь стремительно, что налоговая система не успевала обеспечивать надлежащее их покрытие, что стало причиной существования почти хронического бюджетных дефицитов. На этой почве стало стремительно набирать авторитет новое направление анализа, находящееся на стыке экономической теории и политологии - теория общественного выбора. Как отмечал один из главных основателей этого направления, лауреат Нобелевской премии 1986 года Дж.Бъюкенен: "Для меня потеряло смысл анализировать налоги и общественные расходы независимо от изучения политического процесса, посредством которого принимаются решения по поводу обеих сторон финансовых счетов. Теорию общественных финансов нельзя полностью отделить от теории политики".
В наших условиях переходного периода, молодость самой демократии, недостаточный уровень ее институционализации, а также повышенное значение государства как "толчка" экономического роста и структурной перестройки являются особенно благоприятной почвой для действий влиятельных групп, стремящихся заполучить как можно больше выгод в свою пользу от государственного вмешательства в экономику. Сторонники теории общественного выбора исходят из того, что государство - это либо потенциальный ресурс, либо потенциальная угроза для каждой отрасли данной страны. Благодаря своей власти запрещать или принуждать, отбирать или давать деньги, государство может избирательно помогать или, наоборот, причинять вред множеству отраслей. А посему характер государственного вмешательства нередко определяется не тем, что так требует рынок или защита общественных интересов, а тем, что это необходимо и выгодно каким-то группам лиц или отраслям. Дж. Стиглер называет четыре главных способа использования государства отраслью или профессиональной группой: 1) прямые денежные субсидии; 2) ограничение доступа в отрасль и, следовательно, контроль за появлением новых соперников (с помощью импортных и производственных квот, протекционистских тарифов и т.п.); 3) привилегии, позволяющие данной отрасли влиять на производство в смежных отраслях; и наконец, 4) прямая фиксация цен. Как правило, получаемые отраслью выгоды (они получили название "политической ренты") не покрывают убытков, причиняемых обществу в целом.
Помимо отраслевых интересов, удовлетворяемых с помощью лоббирования, сторонники теории общественного выбора выделяют две важные причины непосредственного роста государственных расходов. Во-первых, способность групп с низкими и средними доходами - поскольку их большинство - доживаться контроля над государственной деятельностью за счет групп с высокими доходами и использовать этот контроль для расширения перераспределительной роли государственных расходов и налогов. Во-вторых, способность государственной бюрократии стимулировать рост расходов, в которых она заинтересована в силу своих стратегических позиций.
Согласно исследованиям сторонников теории общественного выбора, введение в анализ политических процессов вызывает серьезные отклонения от условий равновесия между частным и общественным производством. Каждая группа стремится максимально уменьшить для своих
членов объем налогов и в то же время увеличить величину государственных расходов либо изменить их структуру в свою пользу.
Обобщающую характеристику современного государства, экономическую политику которого во многом определяют интересы заинтересованных групп, предлагает в своей работе "Политическая экономия государства благосостояния" Дж.Бъюкенен. Он выделяет два типа государств: социалистическое и трансфертное. Первое непосредственно обеспечивает производство товаров и услуг. Второе (в идеале) ничего не производит, а лишь перераспределяет доходы -берет (в виде налогов) у одних и передает их другим. У этого трансфертного государства возможны две формы: одна - это то, что называется "государством благосостояния" (или вспомоществования), когда перераспределение осуществляется в соответствии с общепринятыми нормами в пользу наименее обеспеченных членов общества, т.е. в соответствии с конституционным контрактом, одобренным всеми членами общества; вторая - это смешанное, (или "взболтанное") государство, в котором перераспределение происходит в соответствии с политическим влиянием тех или иных конкурирующих групп. К их числу в современном государстве относятся аграрный сектор; протекционируемые отрасли, производящие импортозамещающую продукцию, высшее образование, потребители муниципальных транспортных услуг и пр. Автор делает вывод, что почти все современные демократические государства представляют собой смесь обоих форм; разделить их очень трудно, ибо все программы, в том числе и те, которые представляют собой явные кормушки, отстаиваются и проталкиваются под лозунгом "общественных интересов".3/
Противодействием всем этим неприятностям сторонники теории общественного выбора считают прежде всего свободу конкуренции, свободные рыночные отношения как в сфере индивидуального, так и в сфере общественного выбора. Именно рынок во всем разнообразии его форм и проявлений, является основой основ подлинно цивилизованного устройства общества. Но если неоклассическая теория исходит из того, что основные свойства рынка - свобода конкуренции и тенденция к равновесию - даны, то в рассматриваемой теории эти условия отнюдь не возникают автоматически, они должны быть созданы и закреплены институционально и конституционно.
Естественно, что особое внимание здесь уделяется тем факторам, которые были бы способны ограничить рост самого государственного вмешательства в экономику. Государственная бюрократия заинтересована в росте государственных расходов, в расширении государственного вмешательства в экономику. Чтобы ограничить ее рост и ее стремление к увеличению государственных программ, эти ограничения должны быть внесены извне в виде соответствующих конституционно закрепленных правил, которые бы и защитили рыночную систему от искажающего воздействия чрезмерной перераспределительной деятельности государства. В качестве главных ограничителей обычно рассматривают законодательно утвержденную границу роста государственного долга, размер бюджетного дефицита, а также определенное соотношение между объемом государственных расходов и ВВП.
Большое значение придается более широкому распространению принципов федерализма. Сокращение социальных выплат и трансфертов как важнейшее направление снижения государственных расходов также в центре внимания этой теории.
Представители теории общественного выбора, отчетливо понимая трудности, возникающие на пути всяких попыток ограничить трансфертные выплаты, снизить налогообложение наряду с сокращением бюджетных дефицитов, возвращаются к вопросам трудовой этики. Этика труда, этика деятельности должны стать тем институтом, о котором не могут молчать экономисты. "Закат трудовой этики, - пишет Д. Бьюкенен, - частично вызван чрезмерным расширением и сохранением государства благосостояния. Мы не можем и не должны полностью демонтировать это государство. Но мы можем подрезать его крайности, остановить вымогательство денег, и, кроме того, мы можем работать над возрождением смысла базисных ценностей, согласно которым хорошим считается производительная деятельность на рыночном пространстве, а получение правительственных подачек рассматривается с оттенком презрения, как не имеющее социальной ценности".
Переходный характер экономики, отсутствие подлинно демократической системы власти и развитого гражданского общества обуславливают тот факт, что современная теория государственных финансов и общественного выбора не может быть использована в наших условиях во всех ее аспектах. Однако многие из рассмотренного выше может стать отправным пунктом для разработки теоретического обоснования экономических функций государства и соответствующих институтов в условиях перехода от централизованной к рыночной экономике. Роль государства в этих условиях неизбежно остается гораздо более высокой: и груз прошлого тяготит, и "наступать на горло собственной песне" не так-то легко, да и вся тяжесть созданиях новых инс
Эти данные показывают, что доля государства на всех уровнях власти резко сократилась. Этот процесс снижения даже превысил те показатели; которые характерны для развитых стран с высокой долей государственных расходов.
Государственные доходы и расходы РФ в 1992 и 1995 гг. в % к ВВП.
С одной стороны, тенденция к снижению доли государственных расходов в ВВП - процесс в целом нормальный; он отражает переход от полного подчинения финансов общества государству к формированию собственно государственного сектора экономики. В то же время буквально обвальное снижение расходов, и еще более резкое - доходов, говорит о трудностях этого формирования. Такое резкое сокращение (во многом объясняемое глубоким падением производства и потерей эффективных налогоплательщиков) значительно сузило возможности правительства, особенно центрального, влиять на экономические и социальные процессы, особенно на ход структурной перестройки экономики.
Большие различия наблюдаются в структуре государственных доходов и расходов. Сравнивая структуру налоговых поступлений РФ и стран Запада, можно сделать вывод, что произошло сближение только в одном: налоги на потребление (НДС и акцизы) дают примерно такую же долю бюджетных поступлений: у нас почти 25%,6/ в ФРГ - 27%, во Франции и Англии -свыше 30%, в США и Японии -18%. Отчисление в фонды социального страхования дают у нас до 24% всех поступлений; в развитых странах от 30 до 46%.
Главное же различие состоит в соотношении подоходных налогов на физических лиц и на прибыль предприятий: у нас соответственно -6,4 и 20,4%, в то время как во всех развитых странах соотношение противоположное. Индивидуальный подоходный налог дает от 25 до 35% поступлений, а налог на корпорации -от 4 до 10% (Исключение - Япония, до 21%). Таким образом, налоговая система в странах с рыночной экономикой построена таким образом, чтобы максимально снизить фискальную нагрузку на предпринимательский сектор, с тем чтобы создать наиболее благоприятные условия для инвестирования прибылей, а большую тяжесть налогового бремени переложить на население, на те средние слои, которые и дают значительную часть бюджетных поступлений.
Если учесть, что при этом налоги на предприятия в нашей стране забирают до 80% прибыли, то становится ясно, что их главная роль - фискальная, никакого простора для инвестиционной деятельности они не оставляют.
Перевертывание этого соотношения требует много времени, и прежде всего роста доходов самого населения. А пока реакцией на высокие налоги являются растущие неплатежи государству, размывание налоговой базы, что становится сегодня острейшей бюджетной проблемой, ставящей экономику на грань очередного финансового кризиса.
В структуре неплатежей все более увеличивается доля государственного бюджета. Если в 1992-1993 гг. задолженность предприятий друг другу составляла примерно 80%, то сегодня она снизилась до 25-27%. Зато непрерывно возрастала доля задолженности бюджету и внебюджетным фондам. 7/
Неплатежи в бюджет начиная с середины 1995 г. установились на уровне 25-26% всех неплатежей. И это крайне усугубляет положение с бюджетными выплатами. Выход из этого кризиса следует искать как в усилении налоговой дисциплины, в повышении степени собираемости налогов, так и в налоговой реформе.
Главная проблема налоговой реформы состоит в том, чтобы, не снижая государственных доходов в целом, в то же время ослабить гнет налогообложения предприятий. За счет кого это можно сделать?
а) Требуется существенное перераспределение налоговой нагрузки. Сейчас 50% ВВП производится в сфере услуг, предприятия которой эффективно уходят от налогообложения. Многочисленные льготы имеют экспортные отрасли; в результате основной гнет налогов падает
на сферу материального производства. Финансовая сфера и экспортные отрасли должны нести большую налоговую нагрузку, хотя здесь можно ожидать наибольшего политического сопротивления.
б) Что же касается подоходного налога, то, конечно, мы не можем перейти к широкому его использованию в качестве одного из главных источников финансирования государственных расходов - наше население еще очень бедно. Но шаги в этом направлении следует делать по мере появления относительно более богатых слоев населения. Видимо следует более решительно вводить прогрессивную систему обложения индивидуальных доходов. До 1996 г. у нас были три предельные ставки: 12%, 20% и 30%. В этом году дума внесла поправки: 12, 25, 30, 35%. Как видим, прогрессия появляется, но крайне осторожная, да и она встречает ожесточенное сопротивление.
Одним из важных условий внедрения такой системы налогообложения является достоверная статистическая информация, которой сейчас нет. Статистика дает разбивку населения по величине доходов только до уровня 1 млн.руб. и выше. Но верхняя группа получила в 1995 г. почти 25% всех доходов. Именно в ней надо искать потенциальных плательщиков прогрессивного подоходного налога. Часто ссылаются на опыт развитых стран, где реформы 80-х - 90-х гг. значительно снизили предельные ставки налогообложения высоких доходов. Но нашу ситуацию следует сравнивать не с нынешними налоговыми системами, а с тем, что было в прежние десятилетия, когда государственные доходы и расходы росли ускоренными темпами и использовались для становления современных социальных систем и для поддержки экономического развития этих стран. Возьмем эволюцию предельных ставок подоходного налога в США: 1950 г. размах от 17 до 84%; 1978 -от 14 до 70%, в 1981 г. - от 11 до 50% и лишь в 1986 г. появились две ставки -от 15 до 50%.
Предельные ставки подоходного налога по некоторым странам
OECD Economic Studies N 10/Spring, 1988, p.208.
Во Франции подоходный налог с физических лиц устойчиво дает около 20% поступлений центрального бюджета. Причем в конце 80-х гг. на долю 5% самых богатых налогоплатильщиков приходилось свыше 50% фискальных поступлений от этого налога 8/.
Самая высокая концентрация в Европе!
Иной характер носит и структура расходов, что тоже отражает переходный характер нашей бюджетной системы.