1
5
Бюро экономического анализа
БЭА
Фонд "Бюро экономического анализа"
103009 Москва, Малый Гнездниковский переулок, 4,
тел. (095) 937-6750 факс (095) 937-6753
E-mail: [email protected]
Интернет: www.beafnd.org
Информационно-аналитический бюллетень
№ 18
сентябрь 1999 г.
О возможных мерах Правительства и Банка России
по преодолению банковского кризиса
Процесс создания надежных банковских институтов, особенно после финансового кризиса, по времени намного превосходит даже формирование полноценного корпоративного управления предприятиями реального сектора. Можно выделить следующие проблемы российской банковской системы, требующие безотлагательного решения:
* Укрепление институционально-правового режима в отношении банковской системы, позволяющего повысить ее открытость, эффективность, транспарентность и конкурентоспособность;
* Выработка адекватных мер по преодолению кризиса ликвидности в банковской системе с целью активизации участия банков в экономической деятельности и кредитовании предприятий;
* Повышение требований к банковскому надзору с целью укрепления надежности банков, формирования их имиджа как стабильных финансовых посредников;
* Разработка специальной Программы рекапитализации банковской системы, содержащей основные принципы государственной поддержки коммерческих банков в ближайшие годы;
* Выделение бюджетных средств на реструктуризацию банковской системы, включая финансирование деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). В значительной степени от этого зависит мнение мирового сообщества о серьезности намерений Правительства в отношении оздоровления банковской системы.
Банкротства банков, особенно массовые, банковские кризисы создают для государства существенные проблемы не только экономические, но и социальные в силу того, что негативные процессы в банковской системе приводят к потерям частных сбережений, предприятий и особенно населения. В этой связи государство критически заинтересовано в обеспечении работоспособности банковской системы, в том числе путем предоставления финансовых ресурсов. Затягивание с проведением необходимых действий по преодолению последствий банковских кризисов увеличивает интегральную величину потерь общества от этих кризисов, особенно препятствуя переходу к экономическому росту. Финансирование реструктуризации банковского сектора могло бы обеспечить возврат по крайней мере части из "зависших" на сегодняшний день примерно 35 млрд. рублей бюджетных денег. Выход российской экономики на траекторию роста в ближайшие годы во многом будет зависеть от успеха в восстановлении и развитии банковской системы России. В Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка об экономической политике на 1999 год осуществление реструктуризации банковской системы рассматривается в качестве первоочередной задачи.
Восстановление ликвидности банковского сектора
Наиболее ярким и болезненным проявлением банковских кризисов является кризис ликвидности (особенно на первых этапах), который выражается в неспособности банковской системы бесперебойно осуществлять одну из своих важнейших функций - расчеты между экономическими агентами. С точки зрения интересов всей экономики сбои в работе расчетной системы должны быть преодолены как можно быстрее, поскольку задержка с их устранением приводит к нарушению всех экономических связей в обществе, к дестабилизации экономики. Поэтому обычно усилия государства, в первую очередь, сосредоточиваются на этом направлении. С организационной точки зрения преодоление кризиса ликвидности является сравнительно легкой задачей. Для ее быстрого решения существует один инструмент - предоставление центральным банком дополнительной ликвидности банковской системе.
После 17 августа 1998 г. Банк России предпринял несколько действий, которые позволили предоставить необходимую ликвидность банковской системе и преодолеть к концу октября 1998 г. острый кризис ликвидности банковской системы страны. Однако ЦБ РФ не в полной мере удалось избежать негативных последствий проведенной операции с точки зрения роста цен и падения курса рубля. Начиная с конца сентября 1998 г., Банк России начал активно кредитовать Правительство, отдельные банки, что привело к возникновению побочной проблемы "рублёвого навеса" - ликвидных ресурсов, не находящих себе инвестиционного применения. Эту проблему придется решать в ближайшем будущем.
Реструктуризация банковской системы
Под реструктуризацией банковской системы понимается комплекс организационных процедур, который приводит к оздоровлению банковского сообщества, ликвидации неплатежеспособных банков. Как правило, в рамках этой работы надзорные органы проводят тщательную "ревизию" банковских балансов, проверку качества кредитного портфеля банков и уточнение степени рискованности активов банков, определение масштабов потерь конкретных банков и банковской системы в целом, анализ внутренних причин, которые могли обусловить ухудшение финансового положения банков. Важнейшей задачей надзорных органов является скорейшее прекращение деятельности банков, восстановление которых не представляется возможным. Задержка с ликвидационными процедурами может привести к переводу кризиса в вялотекущую фазу, когда неплатежеспособные банки продолжают функционировать, вводя в заблуждение население и предприятия относительно своей жизнеспособности. Такая ситуация часто ведет к растаскиванию относительно хороших активов банка, образованию у него новых убытков, нанесению еще большего ущерба его клиентам, а, следовательно, всей экономической системе. Учитывая это, страны Восточной Азии (Южная Корея, Таиланд) благодаря достаточно жестким мерам в целом сумели решить проблемы реструктуризации своих банковских систем в течение двух лет после кризиса 1997 г.
Обычно банковский кризис является толчком к повышению качества работы надзорных органов: пересмотру принципов организации их работы, нормативных и методологических документов, созданию новых органов, наделяемых функциями банковского надзора или укрупнению существующих. Это касается даже стран с огромным опытом работы надзорных органов. Практика показывает обязательность проведения органами банковского надзора тщательного и детального анализа причин возникновения кризиса, выяснения "удельные веса" общеэкономических факторов кризиса, внутренних проблем банковской системы, недостатков в системе банковского надзора, включая просчеты законодательного регулирования. Случаи, когда после возникновения банковского кризиса, государство не ставит задачу укрепления банковского надзора, крайне редки. Задача укрепления банковского надзора должна быть как можно скорее поставлена в повестку дня деятельности Банка России, Правительства РФ, Государственной думы.
Одновременно с проведением ликвидационных процедур государство определяет круг банков, в банкротстве которых оно не заинтересовано (как правило, по социально-политическим причинам). По отношению к отобранным банкам применяются специальные процедуры реорганизации. Последнее связано с существенным ограничением прав действующих акционеров вплоть до их полного отстранения от управления банком, и, как правило, принимает форму присоединения проблемных банков к устойчивым (быстро создать новые банки трудно). Государство, в первую очередь Банк России, должны уделять более пристальное внимание проблеме реструктуризации банковской системы в целях предотвращения реальной угрозы затягивания кризиса и перехода его в застойные формы.
Длительный период, потребовавшийся для судебных решений о правомерности отзыва лицензий у таких крупных банков, как Токобанк, "Империал", Инкомбанк, указывает на необходимость скорейшего совершенствования ликвидационных процедур. В результате затягивания этих процедур увеличивается количество "мертвых" банков, лицензия у которых отозвана, но сами банки не ликвидированы. На 1.03.99 таких банков насчитывалось 1016 против 852 на начало года. При этом темпы ликвидационных процедур с начала 1998 г. остаются приблизительно на одном и том же уровне. По всей видимости, либо ликвидационные технологии не успевают переварить такое количество гибнущих банков, либо у этих банков нет кредиторов, заинтересованных в ликвидации мертвых банков. По оценкам Банка России, на начало февраля 1999 г. было "нецелесообразно оказывать поддержку" 397 банкам, т.е. каждому четвёртому из числа действующих. Из них 149 уже имеют явные признаки банкротства.
При существующих темпах отзыва лицензии и ликвидации банков, отражающих реальные возможности сложившегося бюрократического механизма, для ликвидации такого количества кредитных организаций потребуется 3-4 года. С точки зрения перехода к росту в 2000-2001 гг. страна должна обеспечить формирование достаточных мощностей в банковской системе, способных проводить платежи, оперировать сложными финансовыми инструментами, защитить от злонамеренных банкротств и, главное в конечном итоге, собирать сбережения и превращать их в инвестиции.
Возможные механизмы рекапитализации банковской системы
Мировой опыт показывает, что значительная потеря капитала банковской системой является неизбежным следствием кризиса. Совокупный капитал банковской системы может быть даже отрицательным (как, например, в Венгрии в 1993 г. и в Болгарии в 1996 г.). Меры по преодолению банковского кризиса всегда включали в себя восстановление капитала, как правило, за счет государства. В некоторых случаях рекапитализация производилась несколько раз (в той же Венгрии в период с 1991 г. по 1994 г. - 4 раза. Существенно, что в результате предпринятых мер соотношение капитала и активов, взвешенных с учетом риска, достигло в Венгрии 18% при рекомендуемых Базельским комитетом по банковскому надзору 8%). Общество, естественно, неохотно несет потери для поддержания банков, которые рассматриваются как "жирные коты" на фоне социальных проблем, особенно в странах с переходной экономикой. В то же время выбор в общем невелик - нормальное функционирование рыночной экономики невозможно без полноценной банковской системы.
Сокращение банковского капитала порождает ряд негативных последствий как для самой банковской системы, так и для экономики в целом. Собственный капитал банка призван демпфировать неизбежно существующую разницу между активами и пассивами банка по срочности. В условиях преобладания в России краткосрочных пассивов без наличия достаточно большого уровня собственного капитала невозможны существенные вложения в любые средне- и долгосрочные активы. По размеру собственного капитала можно судить о масштабах деятельности банка. Достаточность капитала является важной характеристикой надежности любого банка как для вкладчиков, так и для кредиторов. Не случайно большинство банковских нормативов касаются показателей относительных размеров капитала. В условиях сокращения ресурсной базы во время спада и возникновения значительных убытков низкая капитализация дает банку очень немного шансов на выживание.
Одной из важнейших задач в преодолении последствий банковского кризиса является восстановление капитала банковской системы в целом, и отдельных банков, в частности. Существует два источника пополнения капиталов банков: средства собственников, новых или старых, и средства государства. Государство обычно принимает существенное финансовое участие в восстановлении капитала банковской системы. Особенно это характерно для стран с развивающимися рынками. Дело в том, что в нормальной ситуации источником роста капиталов банков является получаемая ими прибыль. После кризисов масштабы деятельности банков резко снижаются, их портфели переполняются проблемными активами, не приносящими доходов. Устойчивое снижение капитала требует от банков уменьшения масштабов деятельности в силу необходимости соблюдения надзорных требований, а это уже чревато резким сжатием не только самого банковского сектора, но и объема финансирования им предприятий реального сектора.
Альтернативной угрозой выступает стремление банков в кратчайшие сроки восстановить свой капитал, что приводит к резкому росту процентной маржи (разрыва в процентных ставках по кредитам и депозитам). Опасность такого хода событий состоит в том, что, с одной стороны, за счёт высоких ставок по кредитам банки переносят бремя восстановления своих капиталов на наиболее здоровые корпорации, которые они кредитуют. С другой стороны, в силу низких процентных ставок по депозитам, сочетающихся с подрывом доверия к банкам вообще, население не стремится к росту организованных сбережений. Рекапитализация банков может проводится в различных формах, направленных на стимулирование определенных видов деятельности. В таблице 1 (см. Приложение) приведены основные методы государственной поддержки коммерческих банков, использовавшиеся разными странами.
Как правило, основным методом восстановления капитала банковской системы за счёт государства является выкуп плохих активов банков за счет бюджета (или центрального банка). Однако такой подход не полностью применим в российских условиях.
Российская банковская система потерпела основные убытки от избыточно взятого на себя валютного риска и от операций с инструментами срочного рынка, а не от предоставления реальному сектору кредитов, которые стали проблемными. В сложившейся ситуации государство столкнется с невозможностью выкупа у значительной части банков плохих активов и увеличения тем самым капитальной базы банков. Государство через специальный орган проводит работу по взысканию или продаже выкупленных активов, пытаясь частично компенсировать свои затраты. В наших условиях государство не в состоянии принять на себя фактически частные долги российских банков, часто нерезидентам, при том огромном внешнем долге, который накоплен к настоящему моменту.
В соответствии с мировой практикой, для поддержания работоспособности банковской системы достаточны средства в размере 5-6% ВВП, что соответствует величине капитала российских банков на начало 1998 г. Потери российской банковской системы оцениваются в размере 2,5% ВВП. Восстановление ее капитала за счет собственных усилий (из ожидаемой прибыли) потребует 5-8 лет.
Необходимо существенно интенсифицировать усилия государственных структур в деле преодоления последствий банковского кризиса. Особенно неотложной представляется работа по выработке Программы рекапитализации российской банковской системы, которая бы содержала в себе критерии отбора банков для поддержки и принципы принятия таких решений, указывала источники средств финансирования, предлагала решение налоговых вопросов, связанных с реструктуризацией и списанием долгов, восстановлением капиталов банков. Программа должна исходить из того, что банковскую систему не восстановишь разовым вливанием средств, что само по себе опасно. Нужен комплекс мер с обязательным усилением банковского надзора, четкими траспарентными правилами доступа к средствам со стороны частных банков. Безупречность менеджмента и персонала (в частности, в период кризиса) была бы естественным требованием со стороны общественности и государства.
Программа должна быть рассчитана на несколько лет (примерно до 2004 года) как минимум. Ее первый этап должен охватывать 1999 - 2000 гг. и включать меры по восстановлению ликвидности банковской системы, укреплению надзора, быстрой ликвидации больных и капитализации здоровых банков. Такая банковская система могла полноценно участвовать вместе с иностранными банками в обеспечении экономического роста, который ожидается в мире и в России в следующем году. По мере улучшения ситуации можно ожидать, что собственные доходы банков позволят им наращивать капитал. Но это не снимет ответственности с государства и ЦБ за укрепление банковской системы, предотвращение рецидивов "ранней переходной лихорадки", нездоровых банковских спекуляций. Возможно, что определенные меры по укреплению капитальной базы потребуются и в дальнейшем с тем, чтобы банки (наряду с более слабыми пока небанковскими финансовым институтами) были в состоянии участвовать в масштабных инвестиционных проектах и служит проводником долгосрочного, а не чисто спекулятивного иностранного капитала.
Условия рекапитализации российских банков
В нынешних российских условиях государство не сможет в значительных масштабах выкупать активы у банков, в частности, из-за бюджетных ограничений. Одним из главных способов капитализации, видимо, станет предоставление банкам кредитов под залог контрольных пакетов акций или приобретение государством (АРКО, РФФИ, Банком России) таких пакетов акций. Такой путь таит в себе угрозу постепенной национализации определенной части российской банковской системы. Очевидно, что такое развитие событий не укрепит в долгосрочном плане банковскую систему страны. Государство же должно избежать угрозы последующего финансирования как старых, так и новых убытков банков. Реприватизация старых банков, реструктурирование их активов, ускоренное укрепление "второго эшелона" банков могло бы реально расширить набор инструментов, используемых для оздоровления банковского сектора.
Государству вряд ли удастся привлечь значительные средства от собственников банков или новых инвесторов для рекапитализации банковской системы. В российской экономике явно не хватает внутренних накоплений и, следовательно, ограничена ресурсная база для инвестиций. Важную роль играет также тот факт, что в России высокая концентрация прав собственности приводит к ситуации, когда "51 процент равен ста, а 49 - нулю". Исходя из этого, собственники, не обладающие правами реального контроля за деятельностью банка, вряд ли согласятся участвовать в наращивании его собственного капитала. Нельзя также сбрасывать со счетов низкую инвестиционную привлекательность российской экономики, что служит тормозом и для национальных, и для иностранных инвестиций. В этих условиях Банк России должен попытаться более активно использовать предоставленные ему законодательством инструменты принуждения. В частности, ЦБ должен потребовать от акционерных собраний банков списания убытков, образовавшихся по итогам 1998 г. за счет уставного капитала, и ввести ограничения на выплату дивидендов в банках, утративших существенную часть своего капитала на несколько лет вперед.
Государство не определилось пока в вопросе об источниках средств для осуществления программы рекапитализации банковской системы. В бюджете на 1999 г. эта проблема обходится молчанием, за исключением финансирования Банком России создания АРКО. Переговоры с международными финансовыми организациями (Мировой банк, ЕБРР) находятся в начальной стадии. С учетом ограниченности средств, которые эти организации могут выделить России вообще, предоставление, например, 400 млн. долл. в счет суверенного долга (то есть порядка 10 млрд. рублей) никак не решит масштабной проблемы рекапитализации. Получение средств в счет суверенного долга с передачей в конечном итоге частным банкам на восстановление собственного капитала непростая юридическая процедура (и политическая проблема) и, видимо, потребует одобрения Думой в год выборов.
В результате едва ли не единственным источником может выступать Банк России. Такой подход может столкнуться с ограничениями, связанными с обязательствами Правительства перед международными организациями по регулированию денежной и банковской системы, уровню бюджетного дефицита.
Пока весьма вероятным выглядит сценарий, в рамках которого поддержка избранных банков "на плаву" будет осуществляться государством либо за счет направления через эти банки потоков бюджетных средств (предоставление прямо или по тендеру какого-либо бизнеса), либо за счет предоставления им кредитов Банком России. Очевидно, что ни то, ни другое не решает задачу рекапитализации.
В условиях России наиболее целесообразным представляется поддержка, предполагающая передачу банкам государственных ценных бумаг в обмен на плохие долги или долю в уставном капитале, что дополнительно будет способствовать восстановлению финансовых рынков. Выпуск последних в идеале не будет означать увеличения нагрузки на бюджет, поскольку в обмен государство получит долю в капитале банков и соответственно дивиденды по результатам работы. Цена этой операции для бюджета появится только в случае последующего банкротства банка. С целью развития и расширения операций кредитования реального сектора экономики возможно предоставление государственных гарантий. Вопрос в том, чтобы найти оптимальный уровень и форму участия государства в работе банка. С одной стороны, необходимо обеспечить контроль над расходованием целевых средств, с другой стороны, дать банку возможность эффективно работать, а не быть "на коротком поводке" у государственных структур.
Учитывая специфику положения страны, необходимо рассматривать не только потребности, но и возможности поддержки со стороны государства. Признание приоритетности проблемы было первым важным шагом. При этом совершенно ясно, что на сегодняшний день бюджет не в состоянии обеспечить в полной мере финансирование процесса реструктуризации. Тем не менее, финансовое участие государства в этом процессе на основе компромисса потребностей и возможностей представляется абсолютно необходимым. Речь идет о масштабном компромиссе (между различными целями экономической политики) с целью решения ключевой проблемы восстановления экономического роста и обеспечения кредитования инвестиционного процесса.
В этом отношении правительству и ЦБ необходимо создать атмосферу доверия в стране и в мире к своим намерениям по восстановлению банковской системы. Это можно осуществить как через активную роль Банка России, так в особенности через укрепление Агентства по реструктуризации кредитных организаций.