Фактически любая Программа реструктуризации банковской системы должна предусматривать укрепление и развитие функций ЦБ и АРКО. Возможный после президентских выборов экономический подъем не должен застать государство врасплох с банковской системой, неадекватной потребностям развития экономики. Это предполагает регулярное, устойчивое (даже при ограниченных масштабах) выделение бюджетных средств в различных формах на нужды реструктуризации и рекапитализации банковской системы. В этих целях могут использоваться и кредиты ЦБ, и гарантии государства и определенный объем бюджетных средств.
Мировая практика показывает, что капитализация должна сопровождаться весьма жесткими требованиями к банкам с тем, чтобы исключить проведение ими рискованных операций, неоправданное удовлетворение интересов акционеров и менеджеров. Вместе с тем, опыт многих стран свидетельствует о том, что отказ от капитализации банков или недостаточная капитализация неизбежно вызовут необходимость вновь вернуться к этой проблеме через короткое время. Не располагая достаточным капиталом, банковская система будет не в состоянии в условиях экономического подъема развернуть масштабные операции, и прежде всего кредитование предприятий реального сектора.
Если не произойдет рекапитализации российской банковской системы, возможности развития финансового сектора и экономики России в целом будут крайне ограничены. При недостаточном уровне капитализации банковская система уже в ближайшие годы может столкнуться с новым, еще более тяжелым, чем нынешний, кризисом. Возможность этого наглядно подтверждает опыт целого ряда стран Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Чили).
Рекапитализация банков является непременным условием их участия в системе защиты вкладов населения, включая взносы в специальный фонд. Вопрос о создании такой системы крайне актуален для России, учитывая необходимость восстановления доверия к банковскому сектору и активизации его роли в привлечении сбережений населения.
Потенциальные источники и размеры финансирования
Финансирование деятельности АРКО по необходимости должно носить смешанный характер с обязательным включением денежных средств, векселей и облигаций под государственные гарантии и других инструментов. Потенциально финансирование может осуществляться из следующих источников:
1) средства государственного бюджета;
2) целевые выпуски облигаций Минфина;
3) кредиты ЦБ;
4) собственные долговые заимствования АРКО;
5) кредиты международных финансовых организаций;
6) новый налог на все или отдельные виды финансовых операций;
7) взносы действующих коммерческих банков в создаваемую систему страхования депозитов или новый Фонд реструктуризации;
8) кредиты в рамках согласованной инвестиционной программы от институтов, приобретающих реструктурированные АРКО банки.
Статус АРКО предполагает, что выпускаемые им долговые обязательства должны обеспечиваться собственными средствами Агентства и/или государственными гарантиями. Соответственно, объемы эмиссии долговых обязательств АРКО должны быть согласованы с возможностями бюджета года их погашения.
В перечень долговых обязательств АРКО могут входить облигации и векселя. Необходимо учитывать, что обычно эмиссия облигаций носит более длительный характер по сравнению с выпуском векселей, требует предварительной регистрации проспекта эмиссии. В случае АРКО как государственной корпорации может потребоваться принятие отдельного закона, регламентирующего выпуск ее облигаций. Обычно облигации выпускаются с целью привлечения долгосрочных ресурсов. В свою очередь, векселя более удобны для непосредственной работы с проблемными банками, поскольку могут выписываться на любую конкретную сумму и срок. Выпуск векселей имеет следующие особенности:
* все векселя имеют бумажную форму и, соответственно, операции с векселями отличаются более высокой степенью угрозы мошенничества;
* в России для практики обращения коммерческих векселей характерно их активное применение в "обходных" финансовых схемах и отсутствие единой инфраструктуры;
* вопрос выпуска векселей государственными учреждениями в законодательстве практически не отражен.
Эмитируемые векселя могут быть использованы АРКО для предоставления проблемным банкам вексельных кредитов и выкупа неликвидных банковских активов. Оба варианта подразумевают, что векселя АРКО могут в дальнейшем быть использованы проблемными банками на вторичном рынке для получения реальных финансовых ресурсов. Основные проблемы, возникающие при проведении Агентством подобных операций, касаются (а) низкой начальной ликвидности вторичного рынка векселей; (б) возможного конфликта интересов между целями АРКО, с одной стороны, и собственниками/акционерами, кредиторами и менеджерами проблемного банка, с другой.
В качестве средства повышения ликвидности векселей АРКО может быть использована организация Банком России их переучета, проведение с ними сделок "репо" и прием в качестве обеспечения для выдаваемых кредитов. Для облегчения контроля и предотвращения возможных злоупотреблений сфера обращения векселей должна быть максимально ограничена. Условия получения проблемными банками кредитов АРКО могут включать в себя:
1) формальные требования к размеру банка и величине нормативов;
2) предварительное обслуживание кредитов, ранее предоставленных ЦБ;
3) достижение договоренности с кредиторами о реструктуризации задолженности;
4) увеличение собственного капитала за счет средств собственников/акционеров;
5) предоставление банком, его собственниками/акционерами и/или кредиторами обеспечения, в том числе в виде пакета акций банка или его управляющей компании;
6) солидарную ответственность собственников/акционеров за возврат кредита;
7) целевой характер использования полученных средств.
При выкупе за счет векселей неликвидных активов у банков в тех случаях, когда это возможно, векселя могут быть переданы самому банку в доверительное управление. При этом предоставляемые банку векселя АРКО могут выписываться на различные сроки, определяя тем самым график реализации неликвидных активов. Разделение ответственности между государством в лице АРКО и собственниками/акционерами банков, которым оказывается финансовая поддержка, позволит снизить объем использования государственных ресурсов и ограничить неизбежно возникающие моральные издержки государственной помощи частному сектору.
В разгар банковского кризиса осенью 1998 г. расходы на реструктуризацию банковской системы оценивались в 100-110 млрд. рублей. Исходя из благоприятного сценария, в соответствии с которым в предстоящий период двойных выборов в российской экономике не произойдет заметного спада, а после президентских выборов летом 2000 г. может начаться экономический рост, на восстановление банковской системы потребуется 60-70 млрд. рублей в виде прямого финансирования деятельности Агентства. Кроме того, необходимы гарантии Правительства по векселям или облигациям, выпускаемым АРКО в целях капитализации отобранных банков.
Признание Правительством необходимости финансирования деятельности АРКО нашло свое отражение в проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" (Статья 90), представленном в Государственную Думу. Согласно законопроекту, АРКО получит средства от погашения налоговой задолженности банков, проходящих процедуру реструктуризации, право на которую ему должно переуступить Министерство финансов. Формально сумма задолженности коммерческих банков бюджету по налоговым платежам действительно велика и в значительной степени могла бы покрыть потребности АРКО. Однако вряд ли предлагаемый способ будет эффективным, и основных причин здесь две. Первая, для того, чтобы банк начал погашать задолженность, он должен получить сначала средства для своего восстановления и начать зарабатывать прибыль. Вопрос о потенциальных источниках первоначальных вливаний в отобранные проблемные банки так и остается открытым. Второй аспект - АРКО вынуждено будет ориентироваться, прежде всего, на банки с "зависшими" долгами бюджету. Однако отнюдь не все они должны быть реструктурированы, учитывая их сложное финансовое положение. Такой подход навязывает АРКО несвойственную ему роль налоговой полиции, "выбивающей" долги из банков без реальной возможности оказать им содействие.
Учитывая это, финансирование АРКО, хотя бы частично, целесообразно было бы осуществлять через федеральный бюджет путем включения необходимых расходов в одну из предусмотренных бюджетной классификацией статей. К числу таких статей относится, в частности, "Развитие рыночной инфраструктуры", которая вполне соответствует сути предполагаемых расходов.
В 2000 г. расходы могли бы распределяться следующим образом:
* 10-12 млрд. рублей в виде нерыночного займа ЦБ РФ,
* 10-15 млрд. рублей как квота АРКО в общей сумме гарантий Правительства РФ на 2000 г.
Можно полагать, что в два последующих года потребуется примерно тот же объем финансирования и только в 2003 г. его можно будут сократить. Регулярность финансирования послужит убедительным доказательством серьезности намерений властей по оздоровлению банковской сектора. Одним из ключевых факторов расходов станет реструктуризация нескольких десятков региональных банков. Ожидается, что такие операции будут стоить не менее четверти миллиарда рублей каждая. Особая задача в силу ее социальной значимости, с которой сталкивается государство - решение вопроса о судьбе крупнейшего проблемного банка СБС-Агро. Необходимые средства на реструктуризацию его огромных обязательств понадобятся уже в 1999-2000 гг.
Банковская система играет ключевую роль в становлении и развитии рыночно ориентированной экономики. Опыт преодоления последствий финансового кризиса большинством стран с развивающимися рынками показал, что они концентрировали свои усилия прежде всего на восстановлении банковского сектора. Россия должна учитывать этот опыт последних лет, если не хочет столкнуться в обозримый период времени с еще более острым кризисом, который может окончательно обрушить банковскую систему страны.
Приложение
Таблица 1. Основные методы государственной поддержки банковского сектора
Метод поддержки
Страна
Бюджетная классификация
I. Рекапитализация
А. Покупка акций
За наличные средства
1. Египет (1991)
2. Финляндия (1991)
3. Мавритания (1993)
4. Филиппины (1986)