Период нэпа
На следующем витке исторической спирали концессии пришли в Советский Союз в начале 1920-х гг., в период нэпа. В результате Первой мировой и Гражданской войн Советская Россия оказалась в тяжелейшем экономическом положении. Промышленность и сельское хозяйство были практически разрушены. Кризис охватил все отрасли и сферы экономики страны. Начало мирного строительства и недовольство населения политикой «военного коммунизма» вынудили Советское правительство в начале 1920-х гг. осуществить резкий поворот в проводимой до этого экономической политике и пойти на быстрое развитие рыночных отношений.
Новая экономическая политика (нэп), провозглашенная в 1921 г. Х съездом РКП(б), представляла собой систему мероприятий, направленных на быстрое восстановление и развитие хозяйства страны. Важным фактором возрождения промышленности стало признание необходимости оживления рыночных сил экономики. Наряду с развитием государственных предприятий создавались смешанные общества, стимулировалось появление небольших частных фирм, разрешалась сдача в аренду частному капиталу мелких предприятий.
Острая нехватка материальных и сырьевых ресурсов, ограниченность имеющихся в распоряжении государства капиталов и кредитных возможностей вынуждали правительство искать альтернативные, а в тот исторический период прежде всего зарубежные, источники финансирования промышленности. Страна была заинтересована в использовании иностранного капитала в тех отраслях, где трудно было поднять производство своими силами, например в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности.
Правительство считало целесообразным развивать хозяйственные отношения с Западом в различных формах: внешнеторговых, кредитных и т.д. Вместе с тем, учитывая богатый опыт концессий на предшествующих этапах промышленной революции в России конца XIX – начала XX в., в ряде отраслей и производств оно отдавало предпочтение концессионной форме. Ведь именно она оказалась наиболее органичной и плодотворной формой хозяйствования во многих отраслях, в первую очередь в материалоемких, энергоемких, базовых и общественно значимых.
Иностранный капитал охотно шел в российскую экономику, он присутствовал во всех основных отраслях промышленности. На его долю приходилось от одной трети до половины всех новых инвестиций в индустриализацию страны. Широкое привлечение иностранных фирм сопровождалось использованием передовых технологий и оборудования. Это были в основном области и сферы промышленности, которые представляли наибольшую важность для государства и восстановление которых правительство не могло провести самостоятельно в короткий срок.
Одной из важных форм привлечения иностранного капитала стали концессии, которые выдавались Главным концессионным комитетом (ГКК) при СНК СССР.
Результаты концессионной деятельности государственных органов не замедлили сказаться. С 1922 по 1927 г. от зарубежных фирм было получено 2211 предложений о концессиях. Больше всего предложений поступило из Германии (табл. 18).
Однако заключено было только 163 концессионных договора (т.е. 7,5% от всех поступивших предложений), включая договоры о технической помощи. При этом часть из них по разным причинам прекратила свое действие в течение нескольких лет. В итоге к началу 1928 г. во всех отраслях хозяйства насчитывалось всего 114 концессий, из них 61 – общесоюзного значения, а 53 – республиканского [75] .
Таблица 18. Структура концессионных предложений по странам, % от общего количества предложений
Источник: Юмашев Ю.М. Иностранные концессии в России и СССР (20–30-е годы) // Государство и право. 1993. № 10. С. 104.
В отраслевом разрезе по количеству поступивших предложений, по числу заключенных концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (табл. 19).
Таблица 19. Отраслевая структура концессий
Источник: Юмашев Ю.М. Иностранные концессии в России и СССР (20–30-е годы) // Государство и право. 1993. № 10. С. 104.
По числу действующих концессий впереди, как и по предложениям, шла Германия (16 концессий), затем – США (9) и Англия (7). Однако по сумме вложенного капитала значительно опережали другие страны Англия (14,6 млн руб.) и США (12,3 млн руб.).
Наивысшего развития концессионное дело достигло к 1928–1929 гг., когда в народное хозяйство было вложено 70 млн руб. концессионного капитала. Доходы концессионеров оказались весьма значительными, особенно в обрабатывающей промышленности, где чистая прибыль иностранных инвесторов равнялась 35–50% и приблизительно в 4–5 раз превышала прибыль государственных предприятий. Доход правительства от концессий в 1929 г., по разным подсчетам, был равен 4–20 млн руб. При этом собственно концессионные платежи составляли обычно около 60% всей суммы, а остальное приходилось на сборы, налоги и пошлины.
Скромнее выглядят относительные показатели удельного веса концессионных предприятий и результатов их работы в хозяйстве страны в целом. Доля концессий в совокупных инвестициях в народное хозяйство СССР не превышала 1%; в производстве же промышленной продукции она равнялась 0,6%, в производстве средств производства – 1,2%, в валовой продукции горной промышленности – 3%. Лишь в выпуске отдельных видов промышленной продукции доля концессий была достаточно высока (табл. 20).
Таблица 20. Доля концессий в производстве отдельных видов промышленной продукции, 1929 г., % от общего объема производства
Источник: Осьмова М., Стулов О. Иностранный капитал у нас – новое, хорошо забытое старое? // Коммунист. 1990. № 18. С. 52.
На концессионных предприятиях работало около 20 тыс. человек, что составляло менее 1% рабочих СССР.
В конце 1920-х гг. советское правительство меняет приоритеты своей экономической политики и переходит от рыночных методов хозяйствования к административно-командным. Постепенно сворачивают концессионные проекты, что со временем приведет к полному вытеснению из советской экономики иностранного капитала.
Концессии давали возможность привлечь технические силы и материальные средства промышленно развитых государств для восстановления производительных сил Советского Союза, ввезти иностранный капитал не только в денежной, но и – что в те годы было особенно важно – в товарной форме: в виде станков, машин, оборудования, изделий и полуфабрикатов. Товарный голод ощущался практически во всех отраслях промышленности, и концессии позволяли частично снизить остроту этой проблемы, а также увеличить благодаря помощи иностранных предпринимателей общий объем производимых продуктов, товаров и услуг.
Кроме того, концессии несли с собой нововведения, необходимые для развития производства, обеспечивали усвоение технических знаний и опыта иностранного капитала. Концессионные соглашения о технической поддержке предусматривали оказание помощи советским предприятиям в разработке различных технико-экономических и технологических проектов. В соответствии с этими соглашениями предоставлялось право пользования патентами зарубежной фирмы-партнера, проводилось обучение советского инженерно-технического персонала за рубежом.
Ввоз ноу-хау не ограничивался только промышленными технологиями, а включал в себя также организацию производства и рынка. Концессии должны были положить начало созданию образцовых, технически совершенных предприятий, которые по истечении срока договоров целиком переходили бы в руки государства. Правительство стремилось к согласованию своих интересов с выгодами концессионеров, ибо только при этом можно было достигнуть максимальных результатов и выгод. С помощью концессий закладывался экономический фундамент стабильных политических отношений.
7.2. ГЧП в современной России
Становление ГЧП в нашей стране на современном этапе, как и ранее, было связано преимущественно с транспортным комплексом, и лишь постепенно такое партнерство стало распространяться на остальные отрасли производственной инфраструктуры, промышленность и энергетику. В результате в России достаточно быстро появились новые институты: особые экономические зоны (2005 г.), Инвестиционный фонд РФ (2006 г.), Внешэкономбанк (2007 г.), Совет по государственно-частному партнерству при Министерстве транспорта РФ (2006 г.), Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (2005 г.) и т.д. В развитие этого Закона Правительство страны приняло ряд постановлений о типовых концессионных соглашениях [76] . В регионах также стало формироваться собственное законодательно-правовое поле ГЧП. Например, соответствующие законы действуют в Санкт-Петербурге, Томской области, Калмыкии и Дагестане.
Российское законодательство по ГЧП в настоящее время включает следующие законы.
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
2. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
3. Федеральный закон от 8 октября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
5. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
6. Закон Томской области от 16 октября 2006 г. № 244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области».
7. Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 г. № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия».
8. Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах».
Таким образом, на федеральном и региональном уровнях ведется активная работа в направлении ГЧП: создаются соответствующие органы (правда, пока в основном консультативные), формируется нормативно-правовая база, активизируются регионы. Бизнес также начинает понимать, что ГЧП – это не очередной способ ущемления его прав со стороны государства, а одна из интересных возможностей осуществления крупных, стратегически важных для страны инвестиционных проектов в условиях рынка.
В России активно применяются несколько форм взаимодействия государства и бизнеса: государственные контракты, аренда государственного и муниципального имущества, смешанные предприятия. В то же время основные формы ГЧП по привлечению долгосрочных частных инвестиций – концессии, СРП и контракты типа «Build-Transfer» – тяжело внедряются в нашей стране.
Сегодня России необходимо активно разрабатывать экономические, правовые, финансовые и налоговые механизмы регулирования концессий. Концессии как инструменты привлечения инвестиций следует включать в правительственные программы регионального и отраслевого развития Российской Федерации. Целесообразно издать правовые акты о предоставлении специальных льгот банкам, кредитующим концессионные предприятия по пониженным процентным ставкам, или создать особый Концессионный банк. Обязательным условием является государственная регистрация концессионного предприятия на территории России, а не в оффшорных зонах за рубежом.
Кроме того, на уровне регионов следует принять законы о концессиях (или более общие законы о ГЧП с акцентом на концессионные модели такого партнерства) в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты, ведомственные положения и инструкции. Все эти документы и федерального, и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.
Развитие ГЧП в России: концептуальные особенности и препятствия
Для того чтобы понять, почему, несмотря на очевидную потребность в ГЧП, оно с трудом пробивает себе дорогу в нашей стране, необходимо выделить главное, что противоречит развитию ГЧП и приведению его в соответствие с потребностями российской экономики.
Суть этого объективного противоречия состоит в следующем: собственником значительной части производственной и социальной инфраструктуры, основных фондов, земли и недр в стране является государство, а операторами этой собственности в большинстве случаев выступают частные компании . При этом каждая из сторон преследует свои цели, выстраивает свою стратегию, живет, что называется, «своей жизнью», отнюдь не всегда ориентируясь на создание стройной легитимной системы отношений (законодательство, нормативная база, механизмы управления, контроля, мониторинга, разрешения споров и т.п.).
За 15 лет, прошедших с начала приватизации добывающего, энергетического, транспортного секторов экономики в России, все еще не проведена необходимая работа по осмыслению и цивилизованному преодолению данного противоречия. Механизмом его разрешения, как и в середине 1990-х гг., в значительной мере остается передел собственности, нередко в его худших формах: рэкет (в том числе государственный), рейдерство (феномен уже 2000-х гг.).
При этом не так уж и важно, в какой конкретно форме реализуется концепция партнерства государства и бизнеса – концессии, СРП или долгосрочного инвестиционного контракта. Главное в партнерстве – это не индивидуальные договоренности губернатора с предпринимателями, а договорная, легитимная основа отношений власти с бизнесом, когда положения заключенного между ними договора являются законом для всех подписавших его сторон.
Как и на заре приватизации, сегодня на пути ГЧП в России стоит ряд концептуальных препятствий.
Первое. Ввиду исключительного и в подавляющем большинстве случаев вполне обоснованного недоверия к государству российский бизнес предпочитает работать только на условиях собственности . Он не обладает опытом работы с государством на иных условиях и не понимает, как и во имя чего он мог бы финансировать собственность, принадлежащую государству. Максимум, на что пока согласен частный предприниматель, – это реализация крупных производственно-инфраструктурных проектов, когда частные компании строят объекты своей собственности, а государство – своей.
Второе. Недостаточное внимание со стороны государства и бизнеса к современным схемам проектного финансирования объектов ГЧП . За время рыночных реформ российское Правительство пока не выработало приемлемой и активно применяемой на Западе системы гарантирования и страхования частных инвестиций, которые бы вкладывались в объекты государственной собственности.
Третье. Отсутствие комплексной долгосрочной программы территориального развития и размещения производительных сил, учитывающей интересы и возможности как государственного, так и частного секторов экономики . Имеющиеся отраслевые стратегии развития не выдерживают серьезной критики, поскольку постоянно и кардинальным образом пересматриваются, не связаны с процессами, происходящими в реальном (а не финансовом) секторе экономики, ориентированы на привлечение частных ресурсов в объеме до 80% общего финансирования. В них предусматриваются частные источники финансовых ресурсов на реализацию проектов. Бизнес же вкладывает лишь 10–15%, а иногда и меньше от «запланированных для него» объемов финансовых средств. Это и понятно, у частных компаний свои планы развития, и для них государственная стратегия – необязательный для выполнения документ.
По существу, выполнению всех отраслевых стратегий развития (энергетической, транспортной, судостроительной и т.д.) мешает сложность прогнозирования развития ситуации на мировых и отечественном финансовых и товарных рынках на средне– и долгосрочную перспективу в условиях мирового кризиса и отсутствия реально работающей системы финансирования совместных государственно-частных проектов .
В последние годы в перспективных планах развития России придается большое значение региональным стратегиям и программам. Очевидно, что эти стратегии и программы должны разрабатываться только в контексте научно обоснованной долгосрочной программы развития экономики России и ее производительных сил.
Масштабные суперпроекты создания новых транспортных коридоров, производственных комплексов и кластеров в Центральной России, на Западе, на Севере, в Сибири, на Дальнем Востоке, реализация которых запланирована на ближайшие 10–20 лет, должны быть в большей степени увязаны между собой, сбалансированы по ресурсам и производственному потенциалу. Что мы будем возить по железным дорогам? Какие реальные грузопотоки пойдут через наши новые аэро– и морские порты? В какой степени будут востребованы страной и мировой экономикой минерально-сырьевые ресурсы с новых месторождений полезных ископаемых и насколько отечественная промышленность будет готова к их глубокой переработке для расширения нашего присутствия на рынках высокотехнологичных и наукоемких товаров с высокой добавленной стоимостью? Ответы на эти трудные вопросы должны быть найдены, ведь именно на внешние рынки в основном ориентированы наши перспективные месторождения, трубопроводные системы, железные дороги, порты и автомобильные коридоры. Создание и реализация программ комплексного средне– и долгосрочного территориального развития благотворно скажутся на перспективах привлечения частного сектора к решению социально-экономических задач на общегосударственном уровне.
7.3. Инвестиционный фонд
Инвестиционный фонд РФ – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП (ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ). Он создан на основании Постановления Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694.
В марте 2008 г. вышло новое Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», регулирующее деятельность Инвестиционного фонда и направленное на улучшение функционирования механизма его работы.
Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2008 г. № 468 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134» Правила дополнены новой главой, устанавливающей особенности предоставления бюджетных ассигнований Фонда для реализации региональных инвестиционных проектов.
Установлено, что такие ассигнования будут предоставляться при условии 50-процентного финансирования стоимости проекта со стороны инвесторов, участвующих в его реализации. Кроме того, в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти вместо Министерства экономического развития и торговли РФ в постановлении фигурирует Министерство экономического развития РФ.
В соответствии с названными документами средства фонда предоставляются :
• для реализации проектов, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;
• для реализации инновационных проектов, создания и реконструкции объектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений;
• для финансирования подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, включая подготовку конкурсной документации, и мероприятий по подготовке территории строительства, включая выкуп земельного участка, и разработке проектной документации на объекты капитального строительства, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений;
• для реализации региональных инвестиционных проектов.
Предусматривается, что государственная поддержка по комплексным проектам или проектам, реализуемым в форме концессии, может предоставляться для разработки проектной документации. Это связано не только с масштабностью проектов, но и с тем, что проектная документация практически по всем крупным проектам разрабатывалась еще в советское время. За прошедшие годы работа по ее актуализации не проводилась, технические, финансовые и иные параметры не пересчитывались, стандарты, нормы и регламенты значительно изменились, структура цен и принципы их формирования сегодня, в условиях рыночной экономики, совсем иные, чем 20 лет назад в СССР. По существу, сейчас в России нет сформированных крупных, стратегически важных проектов, для которых была бы разработана и экономически просчитана проектная документация.
Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда на региональные проекты можно получить только в форме субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности.
Инвестиционный фонд является специфическим инструментом ГЧП. Реально он начал функционировать в 2006 г. 20 мая 2006 г. в Минэкономразвития завершился первый конкурс инвестиционных проектов на финансирование из средств Инвестиционного фонда. На него было подано 46 заявок. Почти 75% из них были признаны не соответствующими требованиям конкурсной документации, и в действительности рассматривались лишь 12 заявок. Общая стоимость представленных на конкурс проектов составила более 60 млрд долл.
За время работы Инвестиционного фонда было проведено несколько заседаний межминистерской Инвестиционной комиссии и Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение. По состоянию на февраль 2008 г. к реализации с использованием средств Инвестиционного фонда было одобрено 20 инвестиционных проектов [77] .
Отраслевая структура одобренных Правительственной комиссией проектов такова:
45% – на развитие транспортной инфраструктуры;
30% – на развитие промышленных отраслей;
10% – на реализацию проектов в области ЖКХ;
5% – на создание инновационной инфраструктуры;
10% – на другие отрасли народного хозяйства.
В числе объектов транспортной инфраструктуры, прошедших Правительственную комиссию, наиболее многочисленную группу составляют проекты строительства платных автомобильных дорог, причем реализовывать их предполагается на основе концессионных соглашений.