— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
Однако полагаем, что нет необходимости выделять в качестве самостоятельной категории дела по жалобам на отказ в разрешении на въезд в РФ и на выезд из РФ, поскольку они представляют собой частный случай обжалования действий, нарушающих права и свободы граждан и их процессуальная специфика невелика.
Перечисленные дела существенно отличаются друг от друга, но все они рассматриваются и разрешаются по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. по правилам искового производства, но с некоторыми изъятиями и дополнениями.
Так, наиболее существенными являются следующие правила:
— это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками выступают гражданин — с одной стороны, и должностные лица или представители соответствующего органа управления или местного самоуправления — с другой;
— в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т. п.);
— все дела рассматриваются и разрешаются единолично судьей. В соответствий со ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства. Единственный в настоящее время случай коллегиального рассмотрения судом в составе трех профессиональных судей и регулируемый гражданским процессуальным кодексом в ст. 260 — это дела о расформировании избирательных комиссий, комиссии референдума;
— предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц, управленческих и законодательных органов;
— обязанность доказывания возлагается на административные и законодательные органы, должностных лиц и участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуальное право, а не обязанность;
— судья при удовлетворении заявления гражданина, организации либо прокурора обладает полномочиями: признать недействующими нормативные правовые акты; признать незаконным административный акт и обязать орган в полном объеме устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствия к осуществлению его прав и свобод и др.;
— судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры, не применяя правила исполнительного производства.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила о заочном производстве. Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел данной категории суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Суд может признать обязательной явку должностных лиц и в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 246 ГПК).
Уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства в целом значительно выше, чем у искового производства. Так, законом определены сроки обращения в суд заинтересованных лиц и судебного разбирательства, состав участников, предмет, средства и распределение обязанностей по доказыванию, полномочия судьи и др.
Все это свидетельствует о том, что судебный контроль в сфере дел, возникающих из публичных правоотношений, развивается в рамках гражданского судопроизводства, с превращением его в дальнейшем в административную юрисдикцию как самостоятельную четвертую ветвь правосудия (наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством)[29].
В системе разделения государственной власти на три ветви (ст. 10 Конституции РФ) на судебную власть возложен контроль за законностью нормативных правовых актов как исполнительной, так и законодательной властей, которыми создаются новые юридические нормы (решения, инструкции, постановления, распоряжения и т. п.), не соответствующие Конституции РФ или федеральным законам.
В связи с этим важное значение имеет внесение в ГПК норм, регулирующих производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В новом ГПК этому посвящена гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», включенная в подраздел III — «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».
Впервые законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (это право было предусмотрено в ст. 115, 116, 231 прежнего ГПК РСФСР, некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения и разрешения таких дел.
Оспаривание нормативных актов, регулируемое главой 24 ГПК, представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль (в отличие от конкретного нормоконтроля, осуществляемого судами при рассмотрении конкретного дела), т. е. проверку соответствия определенного нормативного акта другому нормативному акту, имеющего большую юридическую силу, безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц.
Новый ГПК внес определенность во многие проблемы, касающиеся дел об оспаривании нормативных актов и вызывавшие различное их толкование в судебной практике, в том числе (учитывая положения АПК РФ, введенного в действие с 1 сентября 2001 г.) в вопросы подведомственности и подсудности дел данной категории.
Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов ниже уровня федеральных законов в порядке «абстрактного нормоконтроля» (оспаривание федеральных законов по основанию их противоречия Конституции РФ возможно в силу ст. 125 Конституции РФ в Конституционном Суде РФ) подведомственны в настоящее время как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам. В соответствии со ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК), арбитражным судам предоставлено право рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вместе с тем в п. 1 ст. 29 АПК предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны арбитражным судам, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом.
В настоящее время подведомственность дел об оспаривании нормативных актов арбитражным судам предусмотрена только Налоговым кодексом Российской Федерации (п. 2 ст. 138), Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» (ст. 43), Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ст. 13). Таким образом, во всех остальных случаях, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный акт, дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции.
Согласно п. 3 ст. 251 нового ГПК не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции и заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
В силу п.п. «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ относится проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов РФ.
Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, определена в ст. 24, 26, 27 ГПК.
Согласно п. 2 ст. 27 ГПК к подсудности Верховного Суда РФ отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов государственной власти.
По сравнению со ст. 116 ГПК РСФСР в ГПК РФ расширен перечень нормативных актов, которые могут быть оспорены в Верховном Суде РФ. Впервые в этот перечень включены нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Хотя возможность обжалования нормативных актов Правительства РФ в общих судах появилась с 3 января 1998 г., в связи с принятием Закона РФ «О Правительстве РФ», родовая подсудность таких дел законом установлена не была, что нередко вызывало определенные разночтения в судебной практике.
Необходимо отметить, что возможность оспаривания нормативных правовых актов Президента РФ появилась впервые. Ранее Верховный Суд РФ отказывал в принятии подобных заявлений.
Что касается подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов судам субъектов РФ, то здесь перечень оспариваемых нормативных актов не изменился. Так, согласно п. 2 ст. 26 ГПК суд субъекта РФ вправе рассматривать в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Исключение из указанной нормы, по сравнению со ст. 115 прежнего ГПК, указания об оспаривании нормативных правовых актов должностных лиц субъектов РФ, не означает сужение сферы судебной защиты в данной области, поскольку понятие органа государственной власти включает в себя и высшие должностные лица этих органов.
Все остальные дела данной категории подсудны районным судам. К ним относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
При рассмотрении судом этих дел нередко также возникают сложности при определении предмета оспаривания — является ли акт нормативным или ненормативным (например, индивидуальным) имеет значение в силу того, что от этого зависит определение подведомственности и подсудности дела.
В теории права под нормативным правовым актом понимается официальный акт — документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (устанавливающий, изменяющий или отменяющий юридические нормы)[30].
Верховный Суд РФ, давая разъяснение по вопросам судебной практики (ст. 126 Конституции РФ), в п. 2 постановления Пленума от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. постановлений Пленума от 25 мая 2000 г. № 19 и 24 апреля 2002 г. № 8) отметил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Под правовым актом индивидуального (ненормативного) характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Правом обратиться с заявлением о признании нормативного акта, противоречащим закону полностью или в части, обладают: гражданин, организации, прокурор, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы.
С заявлением о признании нормативного правового акта, противоречащим закону полностью или в части, вправе также обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 1 ст. 251 ГПК).
В ГПК указаны требования, которым должно соответствовать подаваемое заявление (наименование органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, дата принятия и т. д.), определен порядок рассмотрения заявления (ст. 131, ч. 5 ст. 251, 252). Заявление подается по общим правилам подсудности и оно рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.
Прокуроры вправе обращаться в суд по оспариванию актов органов государственной власти, местного самоуправления или должностных лиц, которые нарушают права и свободы неопределенного круга лиц. Например, с заявлением на постановления, содержащие различного рода запреты, повышающие тарифы и т. п.
В интересах обеспечения законности в данной сфере законодатель установил правило, согласно которому отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой автоматического прекращения производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК). Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда также необязательны, и суд вправе продолжить рассмотрение заявления и принять соответствующее решение.
Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК).
Текст решения суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу должно быть опубликовано в печатном издании, в котором ранее был официально опубликован данный нормативный правовой акт. Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.
Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 4 ст. 253 ГПК).
В гражданском процессе судебная защита избирательных прав граждан является самостоятельным процессуальным институтом, который возник с первыми выборами в Верховный Совет СССР. В ГПК он регулируется ст. 259–261 и обеспечивает защиту права избирать, если возникают осложнения в связи с неправильностями в списках избирателей (невключение гражданина в список, исключение его из списка, искажение фамилии, имени или отчества в списке, ошибочное включение в список избирателей каких-то лиц).
Развитие данного института началось в девяностые годы двадцатого столетия, когда выборы в Российской Федерации стали проводиться в условиях соперничества и состязательности. При этом выяснилось, что избирательные права граждан РФ, гарантированные ст. 32 Конституции РФ, могут быть нарушены, в частности, при отказе зарегистрировать кандидата на выборную должность; отказе признать депутатские полномочия и выдаче депутатского удостоверения; отказе в регистрации федерального списка кандидатов; отказе избирательной комиссии засчитать подписи избирателей в подписных листах или отказе принять подписные листы и т. п.
Также неправомерным может быть перенос даты выборов, незаконными могут быть закон субъекта РФ о выборах, а также нормативные акты (положения и инструкции) Центральной избирательной комиссии РФ либо их разъяснения.