Правительство — высший орган исполнительной власти, в ведении которого находится руководство внутренней и внешней политикой страны, гражданской и военной администрацией и обороной. Во времена франкизма, до издания органического закона 1967 г., ни один акт не регламентировал правовое положение исполнительной власти. Конституция 1978 г. посвящает этой «ветви» власти целый раздел.
Испанское правительство включает председателя, его заместителей и министров, а также других лиц, которые установлены законом. В Испании, как и в ФРГ, вопрос о формировании правительства — это вопрос о назначении его главы. Остальные члены правительства назначаются и отстраняются от должности Королем по представлению его председателя.
Вопрос о назначении председателя правительства ставится в трех случаях: 1) после каждых новых выборов Конгресса депутатов; 2) когда правительство теряет доверие в результате принятия Конгрессом депутатов резолюции порицания; 3) когда последовала смерть или отставка председателя правительства. Король обязан предложить Конгрессу депутатов лицо, пользующееся поддержкой этой палаты. Роль Короля в этом процессе увеличивается, если ни одна из политических партии не располагает в нижней палате парламента большинством мест. Король предлагает кандидатуру через посредство председателя Конгресса депутатов, после чего кандидат на пост главы правительства излагает в палате свою политическую программу или делает декларацию об общей политике. По получении доверия (требуется абсолютное большинство членов Конгресса) Король назначает это лицо. Если такое большинство не было получено, то по истечении 48 часов проводится новое голосование, на котором требуется получение простого большинства голосов, т. е. большинства участвующих в голосовании. Такая процедура предусмотрена для облегчения назначения председателя правительства и с целью избежать длительных правительственных кризисов. Если и в этом случае предложенная кандидатура не получает большинства голосов, то процедура начинается сначала, но с предложением новых кандидатур. Может, однако, случиться, что Конгресс депутатов не одобрит ни одну из предложенных кандидатур. Чтобы из бежать такого положения, конституция (п. 5 ст. 99) предусматривает роспуск Генеральных кортесов Королем по получении контрассигнатуры председателя Конгресса. Последнее правило может применяться, если ни одна из кандидатур не получит доверия в течение двух месяцев. Данное правило, с одной стороны, позволяет в течение непродолжительного времени сформировать правительство, а с другой — является открытым нажимом на парламент.
Конституция устанавливает значительную власть председателя правительства в отношении министров. Согласно статье 100 основного закона министры назначаются и отзываются Королем по предложению председателя. Отставка или смерть последнего означает «падение», прекращение функций правительства. Председатель правительства руководит его деятельностью и координирует действия других министров.
Испанское правительство — собрание министров, «солидарных» друг с другом, поскольку оно несет солидарную политическую ответственность перед Конгрессом депутатов. Правительство — вершина исполнительной власти, в которую входят государственная администрация, армия, полиция, корпус безопасности. Функции испанского правительства в целом не выходят за рамки традиционных в государстве, имеющем форму парламентарной монархии. Оно руководит внутренней и внешней политикой страны, исполняет законы, издает в этих целях различные административные акты, назначает гражданских и военных чиновников. Правительство обладает законодательной инициативой (ст. 87 конституции); проекты законов должны быть одобрены Советом министров (ст. 88). Он может получать от Генеральных кортесов право издавать законодательные декреты в порядке делегирования законодательной власти в течение определенного отрезка времени по указанному кругу вопросов. В равной мере правительство может принимать декреты-законы без предварительной делегации парламента, о чем уже говорилось.
Государственный совет является консультативным органом правительства и административных органов по юридическим вопросам.
Счетная палата — высший контрольный орган в финансовой области и экономической деятельности государства и государственного сектора экономики. На членов палаты распространяются положения о независимости и несменяемости судей. В своем деятельности палата подчиняется Генеральным кортесам.
Совет экономического планирования занимается разработкой проектов планов экономического развития с учетом предложений автономных сообществ, профсоюзов, патрональных и других организаций экономического характера.
Учреждение Конституционного суда — указание на одну из примечательных тенденций развития Испании после франкистской диктатуры. Этот Суд воссоздает одну из традиций испанского государства — в период Второй республики в 1931 — 1936 гг. действовал Суд конституционных гарантий. Учреждение Конституционного суда было одобрено всеми членами Кортесов при выработке основного закона, за исключением коммунистов, которые, однако, не голосовали против этого института.
Суд включает 12 членов, назначаемых Королем на 9 лет. Третья часть состава Суда предлагается Конгрессом депутатов, третья — Сенатом, шестая — правительством и шестая — Генеральным советом судебной власти. Обе палаты Генеральных кортесов предлагают судей квалифицированным большинством в 3/5 своих членов с тем, чтобы получить достаточно большой консенсус среди членов и избежать назначения простым большинством, которое поддерживает правительство. Каждые три года состав Суда обновляется на одну треть. Девятилетний срок полномочий делает Суд достаточно стабильным органом, а обновление по частям — предохраняет его состав и практику его работы от внезапных переориентаций и колебаний, какие могли бы быть при одновременной смене состава.
Состав Суда обладает высоким профессиональным уровнем, поскольку его членами могут быть члены судов и прокуроры, профессора университетов, должностные лица публичной администрации и адвокаты, являющиеся компетентными юристами и работающие по своей профессии более пятнадцати пет.
Конституционный суд работает либо в пленарном порядке, когда заседают все судьи, либо по палатам, которых в составе Суда две, по шесть судей. В первом случае руководит заседанием либо председатель Суда, либо вице-председатель, либо назначенный старший по возрасту член Суда. Во втором случае одной из палат руководит председатель Суда, а второй — вице-председатель. Возможно образование секций по два судьи в каждой. На пленуме Суда рассматриваются ходатайства о неконституционности актов, споры о компетенции между государством в целом и автономными сообществами, между самими автономными сообществами, между конституционными органами государства, проверяются условия для назначения членов самого Суда, споры о назначении членов в одну из палат Суда, об отводе членов Суда при рассмотрении дел, об окончании полномочий членов Суда, о принятии и изменении регламента Суда, любые вопросы о компетенции Суда по предложению его председателя или трех судей. Палаты Суда рассматривают жалобы в порядке процедуры ампаро[37]. Вопросы о допустимости рассмотрения жалобы на пленуме или в палатах могут разрешаться в секциях, включающих председателя или вице-председателя и двух судей.
Процедура в Суде построена на началах состязательности; стороны представлены поверенными и адвокатами; исполнительная власть также представлена адвокатом при Суде. Процедура в Суде бесплатна. Решение принимается большинством голосов; при равенстве голосов голос председателя дает перевес. Председатель и члены Суда могут иметь по делу особое мнение, которое также публикуется в официальном органе государства. Однако подробности голосования в Суде не подлежат огласке.
Конституционный суд обладает полномочиями в отношении международно-правовых норм, подлежащих включению во внутреннее право. Если международный договор содержит положения, противоречащие конституции, то они не могут вступить в сипу до того, как не будет пересмотрен основной закон. Законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего права. О том, имеется ли противоречие международного договора основному закону. Конституционный суд может быть запрошен любой из палат Генеральных кортесов и правительством. Возможен запрос и в отношении органического закона, разрешающего ратификацию международного договора.
Свою основную функцию контроля за конституционностью законов Суд выполняет только после их вступления в силу. Предварительный контроль за конституционностью был упразднен в 1985 г. Последующий контроль носит абстрактный характер, т. е. осуществляется в отношении правовых норм и проводится по запросу председателя правительства, народного защитника, 50 депутатов или 50 сенаторов, коллегиальных органов исполнительной власти автономных сообществ и, в необходимых случаях, их ассамблей. Запрос подается в трехмесячный срок, считая со дня опубликования закона.
В деятельности Суда возможен и конкретный контроль за правовыми нормами; такой контроль возникает, когда какой-либо судебный орган во время процесса установит, что применяемая им норма, от законности которой зависит вынесение решения, противоречит конституции. В таком случае этот орган имеет право обратиться в Конституционный суд. Если обращение судебного органа определяется как приемлемое для рассмотрения, то различные органы государства дают в этой связи свои заключения в 15-дневный срок. Однако стороны процесса в суде, обратившиеся в Конституционный суд, не имеют права доступа в последний. Конституционный суд выносит решение в 15-дневный срок, хотя на практике указанные сроки не выдерживаются. Известны достаточно многочисленные случаи обращения судебных органов в Конституционный суд.
Конституционному суду принадлежит заметная роль в обеспечении прав граждан. Он применяет процедуру конституционного ампаро. Суд рассматривает нарушения прав и свобод граждан в результате принятия норм судебных юридических актов или распоряжений публичных служб государства, автономных сообществ и других юридических лиц, а также их агентов и чиновников. Процедура ампаро в отношении законов не применяется. Иски ампаро в отношении актов и действий административных органов рассматриваются только по исчерпании возможностей обычного обжалования и в течение 20 дней после последнего решения при обжаловании в регулярный орган. Ампаро также возможно и в отношении актов судебной власти, если эти акты прямо и непосредственно нарушают права и свободы, указанные в статьях 14–30 конституции и при условии, что обычные пути обжалования (апелляция или кассация) исчерпаны. В этом случае иски принимаются в 20-дневный срок со времени последнего решения.
При осуществлении процедуры ампаро в Конституционный суд может обращаться любой гражданин, чьи права и свободы нарушены. Народный защитник и прокуратура.
Свои полномочия Конституционный суд распространяет на всю территорию страны. Его решения имеют обязательную силу.
Территориально Испания разделена на муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Все они обладают самостоятельными правами при осуществлении своих задач.
Испания, всегда отличавшаяся лингвистическим и культурным разнообразием, разрешила проблему национальных особенностей населяющих ее народов путем образования автономных сообществ, признав в преамбуле основного закона 1978 г. необходимость «обеспечить всем испанцам и всем народам Испании осуществление прав человека, развитие своих культур и традиций, языков и институтов». Национальный вопрос всегда был острым в Испании. Учредители конституции 1978 г. при разрешении этой проблемы опирались на опыт Второй испанской республики (1931–1936 гг.) и на итальянский опыт, зафиксированный в конституции 1947 г.
Образовывать автономные сообщества могут граничащие друг с другом провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющие единую историческую область. Возможно образование нескольких видов автономии; их отличие друг от друга состоит в объеме предоставляемой им компетенции. Каждое сообщество имеет свой статут, принимаемый парламентом страны путем издания органического закона. В настоящее время образовано 17 сообществ.
Конституция 1978 г. устанавливает общие правила, которые сообщества должны соблюдать (ст. 152). Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, члены которого должны избираться всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства участвующих в них политических партий. Собрания осуществляют контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти, принадлежащей правительственному совету и его председателю. Эти органы избираются законодательным собранием и назначаются Королем. Функции председателя состоят в руководстве деятельностью правительства, в представительстве сообщества. Правительство несет ответственность перед законодательным собранием, т. е. в сообществах установлена парламентская форма правления. Автономные сообщества пользуются финансовой автономией; они обладают собственными источниками доходов, например, с вводимых ими налогов, прибыли от собственного имущества, налогов, полностью или частично, предоставляемых государством, и др.
Наиболее распространена ограниченная автономия, охватывающая организацию собственных институтов самоуправления, изменение границ муниципалитетов, находящихся на соответствующей территории, и определение функций муниципалитетов, регулирование планирования территории, урбанизации и жилищного хозяйства, организацию общественных работ, сельское хозяйство и скотоводство в соответствии с предписаниями общих экономических планов, планирование и строительство гидротехнических сооружений, ремесла, развитие культуры, преподавание языка автономного сообщества, социальное обеспечение, туризм, здравоохранение и гигиену и другие сферы, указанные в статье 148 основного закона.
Полная автономия (ст. 149) включает больший круг вопросов по сравнению с ограниченной — все вопросы, специально не закрепленные конституцией за государством. Для получения полной автономии требуется специальная, более сложная чем при организации ограниченной автономии, процедура, указанная в статье 151 основного закона. В настоящее время полной автономией обладают Каталония, Страна басков, Галисия и Андалузия. По решению Генеральных кортесов возможно образование и специальной автономии. Таким образованием путем издания органического закона передаются некоторые полномочия самого государства. Специальной автономией пользуется Страна басков, Наварра, Канарские острова и города Сеута и Мелилья. Им предоставлены некоторые права с учетом их исторических особенностей. Например, на Канарских островах налоговый режим не может быть изменен без предварительного согласия соответствующих органов этого автономного сообщества. В Наварре своеобразие проявляется в особом порядке разработки статута сообщества.
Признание существования сообществ не означает раздробления государства, разрыва отношений солидарности, принцип которой закреплен в статье 2 конституции 1978 г.
Испанское законодательство предоставляет государству возможности вмешиваться в деятельность автономных сообществ. Такое вмешательство может осуществляться в различных формах. Прежде всего, само государство решает вопрос о принадлежности ему имущества путем издания закона и определяет правовой режим этого имущества (п. 3 ст. 132 конституции). Сообщества не могут вмешиваться в правовое положение граждан страны, поскольку все испанцы имеют одни и те же права и одни и те же обязанности на всей территории страны; кроме того, никакие органы власти не могут принимать мер, которые прямо или косвенно препятствовали бы свободе передвижения или расселения людей и свободному передвижению материальных ценностей на всей испанской территории (ст. 139). Больше того, когда этого требуют общие интересы, государство может издавать законы, которые согласовывали бы нормативные положения автономных сообществ даже в областях, относящихся к их ведению (п. 3 ст. 150). Государству предоставляется возможность прямого вмешательства в дела сообщества, если оно не выполняет обязательств, накладываемых на него конституцией или законами, или оно действует таким образом, который серьезно отражается на общих интересах страны. В таких случаях правительство Испании после предварительного требования к председателю автономного сообщества и после того, как это требование окажется без последствий, может по одобрении абсолютным большинством голосов в Сенате принять меры с целью принудить сообщество к исполнению этих обязательств или для защиты указанных общегосударственных интересов.
Государство имеет большие возможности для вмешательства в деятельность автономных сообществ экономическими методами. Оно следит за экономическим равновесием различных частей испанской территории (п. 2 ст. 138), может планировать экономическую деятельность на территории страны в целях «удовлетворения коллективных потребностей» (п. 1 ст. 131), выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и в этих целях вырабатывать планы, содержащие предложения автономных сообществ. Государство также оказывает помощь сообществам, включая в государственный бюджет ассигнования, необходимые для поддержания государственных служб, действующих на всей испанской территории. В распоряжении государства находится Компенсационный фонд, средства которого распределяются между автономными сообществами и провинциями.
Более низкой территориальной единицей является провинция, объединяющая группу муниципалитетов. Управление провинцией осуществляется депутацией, избираемой населением. Центральное правительство представлено в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел. Управление муниципалитетами возлагается на соответствующие советы, избираемые населением. Муниципалитеты могут объединяться для разрешения каких-либо проблем местного значения.
В своей деятельности судьи и магистраты подчиняются следующим принципам: независимость от других органов власти, несменяемость, ответственность и подчинение только закону. Эти принципы реализованы в органическом законе о судебной власти от 1 июля 1985 г., в котором установлены судебные округа, компетенция соответствующих судебных органов и прокуратуры, статус судей и адвокатов.
Управление судебной системой возложено на Генеральный совет судебной власти во главе с председателем Верховного суда, включающий еще и 20 членов. Члены Совета назначаются Королем на пять пет; по 10 членов предлагаются Конгрессом депутатов и Сенатом. Каждая палата парламента избирает по 6 судей среди судей и магистратов всех категорий, а по четыре — среди прокуроров и других юристов, работающих по юридической специальности более 15 лет. В обязанности Генерального совета входит назначение, перемещение по должности судей и магистратов, регулирование их административного статуса и дисциплинарных отношений. Совет также предлагает Королю для назначения кандидатуру председателя Верховного суда. Судебные округа распределяются в соответствии с политико-административным делением территории; каждый округ включает один или несколько муниципалитетов, входящих в одну провинцию.
На вершине судебной иерархии находится Верховный суд, обладающий всей полнотой судебной власти, за исключением той, которая отнесена к ведению Конституционного суда. Суд включает шесть палат (salas), рассматривающих соответственно гражданские, уголовные, административные, социальные и трудовые дела, а также дела о военных преступлениях. Палаты включают от 7 (военная) до 12 (гражданско-правовая) — судей. Например, палата по гражданским делам рассматривает в кассационном порядке дела Высокого суда (Audiencia) на сумму свыше 3 млн. испанских посеет. Судами более низкого уровня являются — Национальный высокий суд (Audiencia nacional), состоящий из шести палат. Его уголовная палата рассматривает по первой инстанции дела высших должностных лиц государства. Высокие суды автономных сообществ (Tribunles superiores; de lsa Comunidades; autonomas) обладают компетенцией в гражданско-правовой, уголовной, административно-правовой и социальной сфере. Они включают по несколько палат. Ниже следуют провинциальные суды (Audiencies provinciales), учреждаемые в каждой из 50 провинций и разбирающие гражданские и уголовные дела. Еще ниже идут суды первой инстанции (Juzgados de Prirnera у instruccion), муниципальные суды (Juzgados municipales) и мировые суды (Juzgados de paz). В каждой провинции учреждены: административный суд (Juzgado de lo concioso adrmistrativo), суд по контролю за местами лишения свободы (.luzgado de vigilancia penitinciafia) и суд по делам несовершеннолетних (Juzgado de minores).
Во главе прокуратуры находится генеральный прокурор, назначаемый Королем по предложению правительства и по получении консультации Генерального совета судебной власти. В задачи прокуратуры входит наблюдение за законностью, за соблюдением прав и свобод граждан и охраняемых законом общественных интересов. Прокуратура осуществляет свои функции через свои органы на основе принципов единства своих действий, иерархии, подчинения закону и независимо от влияния политических партий. По уголовным делам прокуратура поддерживает обвинение и гражданские иски. Прокуратура действует при Верховном суде, при Конституционном суде и высоких судах.
Швейцария — небольшое государство в центральной Европе, никогда не имевшее монархической формы правления. В ней в большей мере, чем в других странах, избирательный корпус обладает непосредственной властью. В этой стране чрезвычайно развиты институты непосредственной демократии. Кроме того, будучи старейшей в Европе федерацией, Швейцария занимает особое положение на континенте. Уже в ХVII-ХVIII в. она придерживалась нейтралитета в европейских войнах. В эпоху Великой французской революции нейтралистская традиция была прервана и в 1789 г. Гельветическая республика (так называлась в то время Швейцария) заключила с Францией договор. Нейтралитет Швейцарии был восстановлен после поражения Наполеона. 20 ноября 1815 г. в Париже Россия, Англия, Франция, Пруссия и Испания подписали акт о признании нейтралитета Швейцарии и о неприкосновенности ее территории.
В настоящее время на политической арене Швейцарии действует несколько партий, важнейшими из которых являются: Радикально-демократическая, основанная в 1848 г., включающая 120 тыс. членов и выражающая интересы крупной финансовой и промышленной буржуазии; Христианско-демократическая, образовавшаяся в 1912 г., защищающая интересы крупного капитала кантонов с преобладающим католическим населением (60 тыс. членов); Социал-демократическая, основанная в 1888 г. Эта партия входит в Социалистический интернационал и включает 50 тыс. членов; Демократический союз центра (в немецкоговорящих кантонах называется Швейцарской народной партией) образовался в 1971 г. и выражает взгляды средней и крупной буржуазии и зажиточного крестьянства (около 50 тыс. членов). Швейцарская либеральная партия образована в 1913 г. Она защищает интересы крупной франкоязычной буржуазии и кантона Базель (около 10 тыс. членов); Союз независимых образован в 1936 г. — мелкобуржуазная партия, включающая около 6 тыс. членов; Швейцарская партия труда, созданная в 1944 г. на базе компартии, придерживается коммунистической идеологии.
Конституция Швейцарии была принята в 1874 г.; она отразила процесс вовлечения страны в капиталистическое развитие Европы, требовавший усиления централистских начал в государственном управлении. До принятия этого акта в Швейцарии действовала конституция 1848 г. Новый закон сохранил прежнюю структуру и в момент принятия, как и в настоящее время, он включает короткую преамбулу, три главы и переходные положения.
Конституция 1874 г. имеет религиозную окраску, поскольку преамбула начинается словами «Во имя Всемогущего Бога», что является отражением роли церкви, игравшей значительную роль в политической жизни; сейчас эта формула созвучна религиозным настроениям большей части населения страны. Собственно текст конституции включает 1 % статьи в номерном порядке. За свою историю она подвергалась многочисленным изменениям и к 1985 г. в этот акт были включены 54 новые статьи, причем 52 из них были оставлены под существующими номерами, но с прибавлением латинских слов «бис», «тер» и т. д., а 54 статьи были отменены или изменены (из них 39 — один раз, 9 — дважды, 3 — трижды и 3 — пять раз). Две статьи (51 и 52) имеют только числовые обозначения без текста. Из фактических 173 статей (по номерам 121) только 84 отражают первоначальный текст основного закона 1874 г. В результате частых изменении конституция в значительной мере утратила свое единство и внутреннюю связность. По сравнению с новыми и новейшими конституциями других западноевропейских стран швейцарский закон проигрывает и по форме и по содержанию. В действующей конституции отсутствует, например, специальный раздел о правах и свободах, не закреплены многие из них, не названы принципы внутренней организации швейцарского государства. Хотя в преамбуле названы цепи Швейцарского союза — поддержание и укрепление единства, силы и чести Швейцарской нации, — но в этом акте ничего не говорится о целях государства, о задачах, возлагаемых на конфедерацию и кантоны. Больше того, в конституции отсутствует раздел о распределении компетенции между федерацией и кантонами. Первая глава содержит разнообразные нормы — о преимущественных правах федерации, о правах и свободах швейцарских граждан, о гражданстве, финансовые и налоговые положения и т. д. Вторая глава посвящена структуре органов центральной власти и третья — пересмотру федеральной конституции.
Текст конституции 1874 г. формировался в разные исторические эпохи, поэтому он отражает различные политические события, условия, потребности. «Разнокалиберности», «разномастности», неравноценности различных частей и положений конституции сильно способствовало изменение порядка внесения в нее поправок, произведенное 5 июля 1891 г., когда была введена в основной закон возможность его изменения путем народной инициативы. Можно, например, указать ряд статей этого акта, отражающих борьбу в стране по различным вопросам, конфликты интересов различных групп населения и организаций. Среди таких норм выделялись: введенная в 1893 г. и действовавшая в течение более 80 лет статья 25 бис о запрещении убоя скота без предварительного оглушения до выпуска крови (в декабря 1973 г. содержание этой нормы было изменено, теперь она говорит о защите животных); действующие нормы о заготовках зерна (ст. 23 бис); о водном хозяйстве (ст. 24 бис); о защите болот и заболоченной местности особой красоты (п. 5 ст. 24 сексти); о праве конфедерации издавать законоположения в отношении охоты и рыбной ловли, особенно в целях сохранения крупной дичи в горах (ст. 25); о спиртных напитках (ст. ст. 32 бис, 32 тер, 32 катер); об игорных домах (ст. 35); о налогах на горючее (ст. 36 тер) и др.
Конституция 1874 г. установила в Швейцарии федеративную форму территориального устройства, которая за время существования проделала значительную эволюцию. Примерно половина всех внесенных в конституцию изменений связана с усилением центральной власти в стране.
По форме правления Швейцария — парламентарная республика, имеющая некоторые особенности по сравнению с классической моделью. В стране нет главы государства — специально избираемого президента; номинально таковым признается председатель конфедерации — председатель правительства, получающий свои полномочия сроком на один год. Председатель конфедерации обладает лишь председательскими и техническими функциями, как глава правительства это лицо также не имеет каких-либо особых прав; он лишь «первый среди равных» министров. Одним из определяющих признаков для установления формы правления является, как известно, вопрос об ответственности правительства. В конституциях, законодательстве и регламентах палат Федерального собрания отсутствует ответ на этот вопрос, хотя депутаты обладают некоторыми традиционными формами контроля. Они могут задавать вопросы, вносить интерпелляции, которые фактически представляют собой вопрос с дебатами. Нигде не говорится о возможности ухода правительства в отставку и об условиях такой отставки. Конституция не предусматривает важнейших прав парламента по отношению к правительству — вотума недоверия и резолюции порицания.
В парламентарных республиках, — и это общепринято, — вопрос о партийности правительства всегда стоит достаточно четко — право на формирование правительства получает та политическая партия или партии, которая или которые обладают большинством мест в парламенте (обычно в нижней палате). В конституции 1874 г. и в регламенте совместно заседающих палат Федерального собрания (а именно они формируют правительство) ничего не говорится о влиянии партий на этот процесс, хотя они непременно участвуют в формировании и в палатах имеются партийные фракции. Если в классической модели парламентарной республики получивший инвеституру глава правительства представляет его членов парламенту, то в Швейцарии эти члены избираются тайным голосованием и притом раздельно по каждой должности. Если же учесть, что в Швейцарии в настоящее время нет монопольно господствующей партии, то, во-первых, правительство может оказаться разнопартийным (хотя консультации между лидерами фракций проводятся), и, во-вторых, личный момент при голосовании, вероятно, может иметь большее значение, чем в классических парламентарных странах.
Как уже говорилось, конституция 1874 г. весьма неоднородный документ, регулирующий не только государственно-правовые отношения, но и вопросы административного, финансового, экологического и других отраслей права. Все же можно назвать определяющую тенденцию в развитии конституции — постоянное, непрекращающееся усиление центральной, т. е. федеральной власти, что выражается во все увеличивающемся числе областей федерального и смешанного (т. е. конкурирующего, параллельного и др.) регулирования.
Еще одним заметным итогом более чем векового развития конституции 1874 г. стало некоторое расширение содержащихся в ней прав и свобод граждан. Еще в 1879 г. было внесено дополнение о запрещении смертной казни за политические деликты, в 1880 г. — о страховании по болезни, в 1891 г. — о включении народной инициативы в процедуру изменения основного закона, в 1945 г. — об охране семьи, в 1971 г. — о предоставлении женщинам избирательного права, в 1981 г. — о равенстве в правах мужчин и женщин и некоторые другие.
По способу изменения конституции 1874 г. относится к числу «жестких». Различаются два вида пересмотра — полный и частичный. Инициаторами полного пересмотра могут выступать одна или обе палаты Федерального собрания или 100 тыс. избирателей; после внесения инициативы проводится национальный референдум. Если большинство избирателей выскажется за такой пересмотр, то обе палаты парламента переизбираются с тем, чтобы выработать новый текст конституции. После этого проект передается на референдум, на котором требуется для одобрения получения двойного большинства — большинства избирателей и большинства кантонов. За время существования действующей конституции неоднократно предлагался полный пересмотр (например, в 1917 и 1945 гг.), но только однажды был проведен референдум о необходимости такого пересмотра. 8 сентября 1935 г. такая инициатива была отвергнута 511578 избирателями против 196135 при участии в голосовании 60,9 % избирательного корпуса. В 1965 г. в обеих палатах Федерального собрания была начата процедура полного пересмотра, продолжающаяся до сих пор и отличающаяся обстоятельностью и тщательностью подготовки. Новый вариант проекта конституции, выработанный департаментом юстиции и полиции 30 октября 1985 г., имеет вполне современный вид; в нем есть, например, раздел о правах и свободах граждан, разделы о целях государства, о принципах государственной деятельности; в акте одновременно сохранены особенности швейцарского государственного строя, в частности, оставлены институты непосредственной демократии. Однако, до сего времени не было проведено референдума о необходимости полного пересмотра.
Инициаторами частичного пересмотра могут выступать либо Федеральное собрание, либо 100 тыс. избирателей. Если инициаторы являются избирателями, то предлагаемые изменения в каждую статью или новые статьи должны быть предметом отдельной инициативы. Народная инициатива может быть составлена в общих выражениях (неоформленная народная инициатива) или в форме конкретных статей. Если инициатива представлена в первом виде, то палаты Федерального собрания, принявшие эту инициативу, предлагают пересмотр в указанном направлении. Когда палаты такую инициативу не одобряют, то вопрос о пересмотре должен быть вынесен на референдум. Если на таком голосовании получено «да» пересмотру, то Федеральное собрание его предлагает в соответствии с одобренным решением.
Когда инициатива о пересмотре предложена в форме конкретных статей (оформленная инициатива) и Федеральное собрание такой пересмотр одобряет, то проект передается на голосование народа и кантонов. Если Федеральное собрание не одобряет предложенную инициативу, то оно может выработать свой собственный отдельный проект и рекомендовать народу отвергнуть предложенный в порядке народной инициативы проект и голосовать за свой контрпроект или за свое предложение об отклонении народной инициативы. На 1-ое апреля 1989 г. было внесено в конституцию 114 поправок, отклонено 115; кроме того, было отвергнуто 10 народных неоформленных инициатив. В целом швейцарские избиратели испытывают больше доверия к проектам и контрпроектам Федерального собрания при частичном пересмотре. Только 25 % предложений Собрания отклоняется на референдумах, тогда как проектам в порядке народной инициативы очень редко удается получить большинство голосов избирателей и кантонов. Например, на 31 декабря 1986 г. по 128 проектам парламента было одобрено 91 и 37 отклонено; по народной сформулированной инициативе было получено 8 «да» и 73 «нет»; из 26 контрпроектов Федерального собрания избиратели одобрили 17 и 9 отклонили.
Права, свободы и обязанности граждан регулируются на двух уровнях — на федеральном и кантональном. Совокупность прав и обязанностей страны по отношению к государству и друг к другу определяется соответствующими конституциями и законами. Конституция 1874 г. не содержит и не содержала исчерпывающего перечня прав и свобод. Ко времени создания федерации этот акт включал только права и свободы, закреплявшиеся в кантональных основных законах. Затем этот перечень стал постепенно увеличиваться и к настоящему времени федеральная конституция устанавливает принцип равноправия (ст. 4), уточняя, что такое равенство, в частности, проявляется перед законом, а также в семейной области, при получении образования и в трудовых отношениях. Мужчины и женщины имеют право на равную заработную плату за равный труд. Конституция закрепляет: свободу совести и право свободного отправления религиозных обрядов (ст. 49 и 50); экономическую свободу (ст. 31), поскольку свобода торговли и промышленности гарантируется на всей территории Союза; свободу печати (ст. 55); свободу образования союзов (ст. 56); право собственности (ст. 22 тер). Акт 1874 г. предусматривает и некоторые другие права и свободы, однако они по сравнению с конституционными актами других стран явно проигрывают как по кругу регулирования, так и детализированности. Пробельность конституционных прав и свобод явилась одним из доводов для постановки вопроса о полном пересмотре основного закона.
Пробельность конституционных прав и свобод и отсутствие какой-либо систематизации среди них привело к начале 60-х годов Федеральный суд — высший орган судебной системы страны — к признанию некоторых, не включенных в основной закон, прав и свобод. К ним отнесены личная свобода, свобода выражения мнения, свобода собраний, право на свободный выбор языка. Суд исходил из того, что названные права и свободы, не будучи закрепленными в конституции, должны существовать как таковые вместе с закрепленными. Например, свобода совести не может существовать без личной свободы, а право на свободное политическое волеизъявление в форме требования проведения референдума или права на народную инициативу не может быть реализована без свободы собраний и свободы выражения мнений. Кроме того, в 1974 г. Швейцария ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека 1950 г., которая стала одним из источников юридических прав и свобод граждан, поскольку нормы этой Конвенции введены во внутреннее право страны. В Конвенции нашли свое место: право на жизнь; запрещение пыток, жестоких и позорящих наказаний; запрещение рабства или подневольного состояния; право человека на свободу и неприкосновенность; права в судебном процессе (право иметь адвоката, например), право на уважение своей частной и семейной жизни; право на свободу мысли, совести и религии, на свободу убеждений; право на свободу мирных собраний и на образование ассоциации, в том числе на образование профсоюзов и вступление в них; право на недискриминацию в пользовании правами и свободами по основанию попа, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и других убеждении, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного, сословного или иного положения.
Права и свободы закреплены и в конституциях кантонов, объем которых, однако, не выходит за пределы соответствующих норм федерального основного закона и Европейской конвенции по правам человека.