Избирательное право предоставляется швейцарским гражданам, достигшим 18-летнего возраста, не лишенных этого права законодательством кантона, в котором они имеют свое местожительство. Снижение возрастного ценза с 20 до 18 лет было проведено на референдуме в начале 1990 г., внесшего соответствующую поправку в конституцию. Побудительным мотивом явилось решение Федерального суда от 27 ноября 1989 г. о противоречии конституции нормы о лишении женщин избирательного права в полукантоне Аппенцепль-Интерроден. Большинство кантонов уже снизило ценз избирательного права до 19-летнего возраста. За новый ценз проголосовало 72,8 % избирательного корпуса. До этого голосования, такое же предложение было отклонено на референдуме 18 февраля 1979 г. Швейцария долгое время оставалась почти единственной страной в Европе, в которой избирательным правом не обладали женщины. Только на национальном референдуме в феврале 1971 г. была принята соответствующая поправка к конституции. Избирательное право ранее было предоставлено женщинам во многих кантонах, а на национальном уровне первая такая попытка в 1959 г. окончилась неудачей. Только три кантона — Во, Невшатель и Женева тогда имели положительное мнение по этой проблеме. Мотивами отказа являлись: сами женщины не хотят иметь такого права (опросы на этот счет неоднократно проводились); женщины не разбираются в политике, и их место — домашний очаг; они не служат в армии, и, следовательно (противники предоставления права находили в этом связь), существует очевидное неравенство по отношению к родине; введение такого права благоприятствует политическому соперничеству.
На федеральном уровне возможно лишение гражданских прав от 2 до 10 лет при осуждении за преступление к лишению свободы. Кантональное законодательство предусматривает лишение избирательных прав душевнобольных, осужденных к лишению свободы на срок более одного года. На федеральном уровне не существует ценза оседлости. Избиратель должен зарегистрироваться, представив документы о своем рождении за 10 дней до дня голосования, если у него нет постоянного местожительства. На кантональных и коммуникальных выборах ценз оседлости обычно составляет 3 месяца. Согласно закону 1976 г. швейцарцы, проживающие за границей, также могут участвовать в голосовании. Кроме того, предусматривается возможность голосовать по почте.
Национальный совет — нижняя палата Федерального собрания — швейцарского парламента, — с 1918 г. избирается по пропорциональной системе, заменившей мажоритарную в два тура. Избирательным округом является кантон, — округа, таким образом не являются равными. Двести мест в палате распределяются между 23 кантонами (20 кантонами и 6 полукантонами); каждый полукантон представляет отдельный избирательный округ согласно численности проживающего в нем населения, исходя из последней десятилетней переписи. Число причитающихся мест округам определяется по пропорциональной системе с правилом наибольшего остатка. Самые маленькие округа имеют право на одно место, если строгий демографический подсчет не позволяет получить такое место. Таких округов пять (кантоны Нидвальден, Обвальден, Ури и др.); в них выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе. В остальных округах применяется пропорциональная система с правилом наибольшей средней. Избиратели имеют право панашировать свой бюллетень. На выборах в 1983 г., например, этим правом воспользовалось 9,5 % избирателей (в 1935 г. — 2,5 %).
Совет кантонов — верхняя палата парламента — состоящий из 46 членов, избирается согласно правилам, устанавливаемым кантонами. Обычно в них проводятся прямые выборы. Три кантона (Берн, Фрибур, Невшатель) посылают своих представителей в результате их избрания кантональными парламентами. Если применяются прямые выборы, то избрание членов Совета кантонов проводится по мажоритарной системе в два тура. Каждый кантон посыпает в верхнюю палату по 2 представителя; полукантоны посыпают по одному представителю.
Кантональные парламенты — Большие советы, состоящие от 52 до 200 депутатов, избираются на четыре года. Иногда устанавливаются иные сроки полномочий: 5 лет во Флибуре, 3 — в Аппенцелль — Ауссеродене, 2 — в Граубюндене и т. д. Выборы обычно проводятся по пропорциональной системе, за исключением пяти кантонов (Граубюнден, Урн, Обвальден и др.).
Институты непосредственной демократии широко практикуются в Швейцарии на различных уровнях. Их появлению на национальном уровне предшествовало широкое применение различных голосований в кантонах и коммунах. На федеральном уровне основными этапами развития этих институтов были: народная инициатива в конституционной области включена в основной закон в 1891 г.; международные договоры неопределенной продолжительности или на срок более 15 пет стали предметом факультативного референдума с 1921 г.; в 1949 г. вследствие народной инициативы стало возможным передавать на факультативный референдум федеральные постановления, если продолжительность их действия превышает годичный срок; не терпящие отлагательства федеральные постановления, нарушающие конституцию страны или со сроком действия более одного года, должны передаваться на референдум в обязательном порядке. Эти новые конституционные нормы были включены в качестве ответной меры на действия парламента, злоупотреблявшим (особенно во время Второй мировой войны) правом издавать акты с оговоркой о неотлагательных обстоятельствах, что позволяло этим актам избегать передачи на народное голосование. В 1977 г. была принята очередная поправка к конституции, согласно которой присоединение Швейцарии к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам должно быть предметом обязательного референдума. Кроме того, на факультативный референдум могут передаваться не только международные договоры неопределенной продолжительности и не подлежащие денонсации, но также и другие договоры; в последнем случае референдум может проводиться по решению обеих палат Федерального собрания.
На национальном уровне таким образом существует два института непосредственной демократии — народная инициатива и различные виды референдума (обязательный, факультативный, отклоняющий, конституционный, законодательный, по международным вопросам).
Об институтах непосредственной демократии при общем или частичном пересмотре конституции мы уже говорили. Действующая швейцарская конституция не предусматривает института народной инициативы при принятии простых законов. В этой сфере возможно только проведение отклоняющего референдума по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов в течение 90 дней до вступления закона в силу. Кантоны еще ни разу не воспользовались этим правом. Такие же правила распространяются и на федеральные постановления общего значения, вступление в силу которых не требует отлагательства. Они теряют сипу через год после их принятия Федеральным собранием, если в течение этого года не получат одобрения народа, в этом случае действие таких постановлений не может быть восстановлено (ст. 89 бис конституции). Могут проводиться факультативные референдумы и по некоторым международным договорам, если того потребуют опять-таки 50 тыс. избирателей или 8 кантонов. К таким актам согласно ст. 89 конституции относятся соглашения, имеющие неопределенную продолжительность действия и не подлежащие денонсации, а также влекущие многостороннюю унификацию права и предусматривающие присоединение к международной организации (как уже говорилось присоединение к организациям коллективной безопасности и к наднациональным сообществам передаются на референдум в обязательном порядке). Кроме того, по решению палат Федерального собрания указанные нормы о факультативном референдуме могут применяться и к другим договорам, не обладающим названными выше признаками.
На кантональном уровне институты непосредственной демократии распространены в большей мере, чем на федеральном. Наибольший интерес представляют ландсгемайнде — т. е. общий сход всех граждан в кантонах и полукантонах — Гларус, Обвальден, Нидвальден, Аппенцелль-Ауссерроден и Аппенцепль-Иннерроден. Численность участников таких собраний доходила в Гларусе до 10 тыс. избирателей в середине 80-х гг., хотя в Нидвальдене и Обвальдене соответственно собиралось 2,5 тыс. и 1,1 тыс. граждан. Последние цифры считаются показательными и для обеих частей кантона Аппенцепль. Компетенция ландсгемайнде весьма широка — они избирают органы исполнительной власти в составе 7–9 человек и председателя этого органа, производят полный или частичный пересмотр своих конституций и многое другое.
Народная законодательная инициатива в швейцарских кантонах достаточно распространена и принадлежит различному числу граждан. В кантонах, где нет ландсгемайнде, она требует несколько меньшего числа подписей, чем инициатива о конституционном пересмотре. Такая инициатива, передаваемая затем на народное голосование, т. е. на референдум, требует 800 подписей в кантоне Цуг, 1000 — в Шафхаузене, 2000 — в Жюре, 2500 — в Тургау, 4000 — в Люцерне, 6 тыс. — в Фрибуре и в Невшатепе, 18 тыс. — в Женеве, 12 тыс. — в Берне и в Во и т. д. Инициатива может быть оформленной и неоформленной.
Во всех кантонах проекты конституционного пересмотра должны передаваться на референдум, на котором предлагаемые изменения должны собрать абсолютное число голосов. Общий пересмотр основного закона требует число подписей от одного избирателя в кантоне Гларус и 300 — в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден до 12 тыс. — в Во и самое большое в 15 тыс. в кантоне Берн. В кантоне Цюрих пересмотр конституции по народной инициативе влечет автоматическое возобновление полномочий Большого совета — т. е. кантонального парламента. Народная инициатива с последующим голосованием по поводу простого закона требует почти всегда того же числа подписей избирателей, что и по конституционным вопросам, а иногда чуть меньше (например, в кантоне Берн — 12 тыс. вместо 15 тыс., в Сант-Галлоне — 4 тыс. вместо 8 тыс.). Законодательный референдум по народной инициативе предусмотрен в 16 кантонах; в 4-х из них такое голосование должно проводиться и по международным соглашениям. Швейцарским кантонам известна и форма обязательного референдума. Например, в соответствии со статьей 77-1 конституции кантона Урн должны быть переданы на голосование «международные договоры, конкордаты и другие соглашения публичного права, которые не соответствуют положениям конституции, ее дополняют или влекут расходы, требующие проведения обязательного референдума».
Отзыв выборных должностных лиц также известен швейцарскому праву, хотя на национальном уровне такой процедуры не существует. Отзыв применяется в десяти кантонах: в Шафхаузене в отношении лиц, осуществляющих исполнительную власть и кантонального парламента по требованию 1 тыс. избирателей; в Валлисе — в отношении парламента по требованию 1,5 тыс. избирателей; 5 тыс. избирателей в Люцерне и Аарау, 11 тыс. — в Тессине, 12 тыс. — в Берне — везде только в отношении парламента; по требованию пятой части граждан, имеющих право голоса, в отношении обеих палат парламента в Тургау и т. д. В отношении кантональных парламентов указанная процедура применяется ко всему составу, а не в отношении отдельных депутатов.
Очевидно, что институты непосредственной демократии обладают рядом достоинств: предоставляют избирателям возможность самим высказываться по поставленным вопросам; служат просвещению населения; позволяют гражданам предложить новые идеи органам исполнительной власти; способствуют развитию местного самоуправления и укреплению позиций кантонов. Такая демократия в условиях Швейцарии имеет и ряд недостатков. В голосовании участвуют избиратели, которые прежде всего руководствуются собственными интересами и представлениями, часто не совпадающими с национальными интересами; избиратели часто отказываются голосовать на референдумах. На национальных референдумах уровень абсентеизма составлял в среднем 58 % между 1880 и 1913 гг., 61 %- между 1914 и 1944 гг., затем абсентеизм уменьшился до 54 % между 1945 и 1959 г., до 41 % — с 1960 по 1969 гг. и до 42 % с 1970 по 1977 гг. Высокий абсентеизм ведет к тому, что меньшинство избирателей определяют судьбу законопроектов, действие которых в случае их одобрения распространяется на всех граждан.
В цепом в Швейцарии референдумы весьма консервативны по своим итогам, избиратели редко хотят каких-либо перемен, особенно когда предлагаемые реформы затрагивают финансовые проблемы. На проведение голосования часто оказывают влияние и давление «групп интересов», т. е. союзов предпринимателей, профсоюзов и других организаций. Существующий порядок принятия простых законов (поскольку возможно проведение отклоняющего референдума) заставляет парламент действовать с оглядкой, всегда помнить о референдуме. Референдумы производят превентивный эффект. Частое использование этой процедуры, распространение народной инициативы несомненно влияют на престиж парламента (федерального и кантональных), в определенной мере снижают их влияние в государственном механизме.
Структура центральных органов государственной власти в Швейцарии строится на основе принципа разделения властей. Каждый из центральных органов — Федеральное собрание — парламент. Федеральный совет — правительство и Федеральный суд (высший орган судебной власти) осуществляет свою компетенцию независимо друг от друга. Ни конституция 1848 г., ни действующая конституция 1874 г. не указывают на принцип разделения властей, но несомненно, что названные три ветви власти отделены друг от друга. На баланс властей оказывает влияние право части избирательного корпуса требовать проведения референдума в порядке народной инициативы, о чем уже говорилось.
Федеральное собрание состоит из двух палат — нижней, Национального совета и верхней — Совета кантонов. История Швейцарии знает случай предложения о реорганизации структуры парламента: в декабре 1943 г. в Национальный совет был внесен законопроект о реорганизации этой палаты в Палату семей и о создании Экономического совета — органа профессионального представительства; статус Совета кантонов при этом не должен был меняться.
Членами Национального совета могут быть швейцарские граждане, обладающие гражданскими правами, т. е. являющиеся избирателями. Можно переизбираться в Совет неограниченное число раз. Известны лица, заседавшие в палате более 40 лет. Народная инициатива, предложенная в 1942 г., предусматривала, что после 12 лет пребывания в Национальном совете (т. е. после трех сроков пребывания) депутат мог быть избранным еще только на две легислатуры, была отвергнута на референдуме. Депутат не может быть государственным советником, т. е. членом правительства, федеральным судьей, федеральным должностным лицом, служителем культа, лицом, награжденным иностранным титулом или орденом. Запрещение, содержащееся в статье 81 конституции, согласно которому члены правительства не могут быть членами нижней палаты, подчеркивает своеобразие швейцарской формы правления. В некоторых кантонах ограничивается численность членов их парламентов, которые могут быть одновременно членами национального парламента.
Если состав Национального совета регулируется федеральным правом, то состав верхней палаты — преимущественно кантональным правом. Состав палаты устанавливается конституцией страны — по два депутата от каждого кантона и по одному от каждого полукантона — всего 46 человек. Продолжительность полномочий этой палаты регулируется правом субъектов федерации. Палата полностью не переизбирается. Большинство кантонов приняло решение возобновлять срок полномочий своих представителей раз в четыре года, но начало четырехлетнего периода у кантонов не совпадает с переизбранием Национального совета. Однако можно сказать, что примерно половина членов палаты переизбирается в то же время, когда происходит полное обновление Национального совета. Другая половина обновляется в течение легислатуры нижней палаты, но такое обновление не происходит обязательно ровно в середине полномочий Национального совета. Срок полномочий Национального совета также составляет четыре года после внесения соответствующей поправки в конституцию страны в 1931 году.
Члены швейцарского парламента обладают представительным мандатом, поскольку члены обоих советов голосуют «без инструкций» (ст. 91 конституции). В действительности существует партийный императивный мандат, который выражается в требовании соблюдать партийную дисциплину в палате.
Палатами руководят их бюро. Бюро Национального совета включает председателя, вице-председателя и 8 счетчиков голосов. Они избираются таким образом, чтобы были представлены партийные фракции палаты и официальные языки страны. Счетчики избираются на срок легислатуры, а председатель и вице-председатель — на год. Бюро Совета кантонов включает председателя, вице-председателя и двух счетчиков голосов (плюс одного заместителя).
Генеральный секретариат в Федеральном собрании один на обе палаты. Им руководит генеральный секретарь, в работе используются службы федеральной канцелярии. Генеральный секретарь подчинен председателям обеих палат.
В палатах Федерального собрания учреждаются постоянные комиссии (около 10 в каждой, их число может меняться от легислатуры к легислатуре). Так, в Национальном совете действует 10 комиссий: по проверке полномочий; финансов; по управлению; по алкоголю; по петициям; по внешней торговле; по федеральным железным дорогам; по иностранным делам; по военным делам; науки и исследований. Совет может учреждать и другие комиссии на срок своей легислатуры. Один депутат не может быть членом более чем двух постоянных комиссий. В Федеральном собрании есть и постоянные смешанные комиссии, т. е. состоящие из членов обеих палат. К таким, например, относится комиссия по рассмотрению вопросов о помиловании, комиссия по редактированию парламентских документов на итальянском языке, представительство по финансовым делам и др. Могут образовываться временные совместные комиссии. К работе комиссий могут привлекаться и не члены парламента. Например, это относится: к комиссии по редактированию документов на итальянском языке; к комиссии, имеющей временный характер, занимающейся редактированием документов на немецком и французском языках.
В Национальном совете члены комиссий назначаются бюро палаты по предложению партийных фракций; в Совете кантонов — сама палата назначает комиссии, а бюро палаты — только членов временных комиссий. При назначении комиссий учитываются три момента — политический, т. е. представительство партийных фракций, региональный и языковый. Об этом говорится в регламенте Национального совета. На практике достаточно точно соблюдается только первое требование.
Срок полномочий постоянных комиссий — срок легислатуры палаты. Комиссии участвуют в разработке парламентских документов или решений для внесения их на пленум палаты. При обсуждении проектов палаты не обязаны следовать рекомендациям комиссий. Комиссии подготавливают документы не только для своих палат, но и по просьбе правительства. Заседания комиссий не являются публичными, они могут привлекать экспертов.
Депутаты Национального совета объединяются в партийные фракции. Создать фракцию в нижней палате могут пять членов. В Совете кантонов официально не признается существования фракций, но его депутаты участвуют в работе своих фракций в Национальном совете.
В своих полномочиях палаты равноправны, и каждое решение должно быть принято палатами в идентичной редакции. В законодательном процессе, если один из советов не принимает проект, то он рассматривается как отвергнутый. В других случаях решения, с которыми не согласна одна из палат, отсылаются в другую. Последняя рассматривает расхождения, и этот процесс согласования продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию. Если палаты настаивают на своих версиях или выступают против каких-либо положений проекта, то применяется процедура конференции по согласованию. Такая процедура существует с 1902 г.
В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обеих палат, рассматривавших законопроект. Если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до равного численного состава другой комиссии. Практически всегда это касается комиссии Совета кантонов. Например, если комиссия Национального совета включает 29 членов, а соответствующий орган Совета кантонов включает только 15 членов, то последний назначает еще 14 членов, и в конечном счете конференция включает 58 человек, что напоминает маленький парламент. Работой конференции руководит председатель комиссии палаты, в которой проект рассматривался первоначально. Решение конференции передается в обе палаты, и если оно принимается, то проект считается одобренным. Когда одна из палат проект не принимает, то он вычеркивается из повестки дня парламента. Названная процедура по согласованию применяется не часто: с начала века до середины 60-х годов, например, к ее помощи прибегли всего 9 раз. Следствием названной процедуры является значительное влияние Совета кантонов на прохождение законопроектов, поскольку в конференции по согласованию участвует порою до двух третей членов этой палаты. Другими словами, половина членов конференции представляет мнение почти целиком одной из палат парламента.
Бикамерализм предполагает, что палаты парламента заседают раздельно; однако швейцарская конституция и законодательство предусматривает некоторое число случаев, когда палаты заседают вместе. В этом случае несомненный перевес имеет нижняя палата, как более многочисленная. При совместном заседании палаты для своего руководства образуют бюро из членов бюро обеих палат, но заседания ведет председатель Национального совета. Заседания проходят в его зале, решения принимаются абсолютным большинством голосов всех голосующих членов, а не по палатам. Совместные заседания проводятся при назначении членов Федерального совета (сроком на 4 года), членов Федерального суда и их заместителей (на 6 пет), председателя и вице-председателя этого органа (на 2 года), канцлера конфедерации на 4 года (он заведует секретариатом Федерального собрания и Федерального совета), при вынесении решения о крупном наборе в войска, при назначении генерального прокурора в случае передачи дела какого-либо члена парламента в Федеральный суд, при назначении членов и их заместителей чрезвычайного военного трибунала по делам высших офицеров.
Палаты Федерального собрания действуют на основе собственных регламентов. Оба регламента содержат одни и те же нормы о деятельности парламента как бикамерального органа. Кроме того, существует регламент совместно заседающих палат.
Федеральное собрание не является постоянно действующим органом, оно созывается на обычные и чрезвычайные сессии. Первых четыре в году продолжительностью примерно по три недели, иногда по четыре. Обычные сессии могут продляться. На чрезвычайные сессии Федеральное собрание может собираться либо по требованию Федерального совета, либо четвертой части членов Национального совета (единственный случай в 1891 г.), либо пяти кантонов (не было примеров). Все сессии, обычные и чрезвычайные, проводятся у обеих палат одновременно. Повестка дня работы палаты подготавливается соответственно конференцией председателей партийных фракций в Национальном совете и бюро палаты в Совете кантонов.
Полномочия швейцарского парламента в целом соответствуют аналогичным в парламентах западноевропейских стран. Импульсами для деятельности парламента могут быть народные инициативы, инициативы каждой из палат и каждого из его членов, а также кантонов (ст. 93 конституции), правительства (например, предусмотренное п. 4 ст. 102 право правительства представлять законопроекты и проекты постановлений), толчком к деятельности палат могут быть и петиции (ст. 57).
Федеральное собрание принимает законы (в том числе и конституционные) с учетом участия избирателей в этом процессе. Законодательные акты Федерального собрания имеют следующие виды: федеральные законы, федеральные постановления общего значения и простые федеральные постановления. Законами признаются акты неопределенной продолжительности действия, содержащие нормы права. Нормами же права, согласно федеральному закону о процедуре этого Собрания, а также о форме, об опубликовании и вступлении в силу законодательных актов от 23 марта 1962 г. (ст. 5), признается любая норма общего или абстрактного характера, которая содержит обязательства или предоставляет права физическим или юридическим лицам, а также нормы, регулирующие организацию, компетенцию или задачи какого-либо органа власти или устанавливающие какую-либо процедуру. Законодательные акты ограниченного времени действия, содержащие правовые нормы, издаются в форме федерального постановления общего значения. Иные законодательные акты, для которых форма не предусмотрена, должны иметь форму простого федерального постановления. Важной особенностью последнего вида актов является то, что они не могут быть предметом отлагательного референдума в отличие от первых двух.
Федеральное собрание ратифицирует международные договоры (опять-таки с учетом участия избирателей), объявляет войну и заключает мир. Поскольку Швейцария является нейтральной страной и ее нейтралитет общепризнан, то в данном случае речь может идти только об оборонительной войне. Собрание принимает ежегодный бюджет, который предлагает правительство страны, проверяет государственную отчетность.
Федеральное собрание осуществляет контроль за деятельностью правительства и государственной администрации. Согласно п. 11 ст. 85 конституции, оно осуществляет высший надзор за федеральной администрацией. Федеральный совет ежегодно представляет в парламент доклад об управлении страной, в котором сообщается содержание деятельности этого органа за предыдущий год (объем около 400 страниц). Этот же доклад содержит и проект постановления об одобрении деятельности Федерального совета. Палаты Собрания могут одобрить или отклонить этот доклад. Практически он всегда одобряется, иногда чуть раньше, иногда чуть позже. Одобрение этого доклада означает освобождение Федерального совета от политической ответственности за все факты, указываемые в этом акте.
В швейцарском парламенте существуют некоторые процедуры, не встречаемые в практике других стран. Он принимает резолюции — императивные предложения, подписываемые одним или несколькими парламентариями и накладывающие на Федеральный совет обязательство внести проект закона или постановления и принять какие-либо меры; в резолюции указывается цепь таких актов и мер. Резолюция, принятая одной палатой, направляется другой, которая высказывается по ней. Принятые обеими палатами резолюции являются обязательными для правительства. Они могут быть в форме пожелания или в форме постатейно составленного проекта. В последнем случае резолюция является формой законопроекта, предлагаемого депутатом и поддержанного парламентом. В 1970 г. была введена законодательная инициатива парламентариев в классическом понимании этого института, т. е. позволявшая депутатам осуществлять свои полномочия без сотрудничества с Федеральным советом. Эта процедура, однако, практически мало используется.
Еще одна форма деятельности парламента — внесение постулатов, предлагаемых одним или несколькими депутатами палаты. Как говорится в регламентах палат, постулат представляет собой проект резолюции, приглашающий Федеральный совет рассмотреть вопрос, должен ли быть представлен проект закона или постановления по какому-либо вопросу или должны ли быть приняты какие-либо меры. Совет должен направить в палату доклад по предложенному постулату, а в случае необходимости внести соответствующие предложения. Отличие постулата от ранее упомянутой резолюции состоит в том, что в постулате отсутствуют четкие формулировки, он не носит императивного характера для правительства и рассматривается только в той палате, к которой принадлежит автор постулата. Постулат не передается в другую палату, а направляется правительству.
Интерпелляция — одна из форм контроля за деятельностью правительства; путем ее внесения члены палаты могут требовать получения информации о важных событиях или проблемах, касающихся внешней и внутренней политики страны или управления ею. Интерпелляции могут быть объявлены конференцией председателей фракций Национального совета срочными, если они представлены не позднее второго дня сессии продолжительностью менее трех недель. В этом случае интерпелляция обсуждается на этой сессии. Для внесения интерпелляции требуется несколько подписей: в Национальном совете — 10, в Совете кантонов — достаточно трех. Результатом интерпелляции не является принятие какого-либо решения. После выступления представителя Федерального совета интерпеллянт может заявить о своем удовлетворении или неудовлетворении данным объяснением. Внешне интерпелляция, таким образом, выглядит как парламентский вопрос с последующими дебатами. Интерпелляции, по мнению швейцарских государствоведов, являются скорее средством личностного характера; резолюции и постулаты выражают мнение палаты.
Вопросы — одна из форм контроля; она требует ответа правительства. Для внесения вопроса достаточно одной подписи. По вопросу не проводится дискуссия, а только требуется ответ правительства, который может быть устным или письменным. В швейцарском парламенте не отводится специальное время для вопросов. «Час вопросов», введенный в 1946 г. регламентом Национального совета по английскому примеру, был упразднен в 1962 г.
Предложенные резолюции, постулаты, интерпелляции и простые вопросы должны быть рассмотрены в течение двух лет, со времени их внесения. Они вычеркиваются из повестки дня, если пропущен этот срок, или если автор перестал быть членом палаты. При внесении какого-либо предложения в адрес Федерального совета палата его может преобразовать в другую парламентскую форму контроля, например, в постулат или наоборот.
В судебной области Федеральное собрание обладает правом объявления амнистии и помилования.
Правительство, называемое Федеральным советом, представляет собой коллегию лиц, не имеющих практически своего главы. Число членов правительства зафиксировано в конституции (ст. 95) и составляет с 1848 г. всего семь; срок их полномочий совпадает с продолжительностью легислатуры Национального совета, т. е. 4 года (3 года до 1931 г.). Состав правительства переизбирается полностью после выборов нового состава нижней палаты парламента. Очень часто члены правительства пребывают у власти гораздо дольше четырехлетнего срока, так как отсутствуют ограничения повторного назначения; средняя продолжительность нахождения на министерском посту составляет 10–12 лет, хотя известны и рекордсмены. Например, федеральный советник К. Сшенк был в составе правительства 32 года (1864–1895), Г. Мотта — 28 лет (1912–1940), Ф. Эттер — 26 лет (1934–1959). Президент конфедерации, вице-президент Федерального совета и федеральные советники назначаются на совместном заседании палат Федерального собрания путем тайного голосования; требуется получение абсолютного большинства поданных голосов, причем такое большинство требуется во всех турах. Назначение федеральных советников проводится раздельно. Переизбираемые федеральные советники представляются в порядке возрастного старшинства. Выборы новых членов Федерального совета проводятся в порядке старшинства членов, чьи места они замещают. В первых двух турах голосование является свободным, в последующих же турах не могут представляться новые кандидаты. В каждом туре кандидат, получивший наименьшее число голосов, исключается. Те кандидаты, которые, начиная со второго тура, получают менее десяти голосов, более не рассматриваются в последующих турах. В случае равенства голосов производится перебаллотировка, если она не дает результатов, то избранный определяется жребиям.
На практике, однако, персональный состав правительства не подвергается значительным изменениям. Чаще всего к пяти или шести прежним министрам добавляется одно или два новых лица. Федеральными советниками могут быть все швейцарские граждане, обладающие правом избираться в Национальный совет. Большинство министров вначале были парламентариями, хотя известны случаи, когда члены правительства избирались из числа послов, из состава правительств кантонов; в 1961 г. имел место случай, когда министром стал высокопоставленный чиновник министерства экономики. Конституция запрещает избирать более одного члена Федерального совета от одного и того же кантона (п. 1 ст. 96). Поэтому проблема отбора членов правительства почти всегда представляет весьма деликатную задачу. Кантоны Цюрих и Берн почти всегда имеют по одному месту в Федеральном совете, кантон Во — также почти всегда, а остальные кантоны представляемы в соответствии с признаваемой системой ротации. Принадлежность к кантону определяется местом рождения; это условие в настоящее время трудно выполнимо, так как большинство швейцарцев не имеют связей с кантоном, в котором они родились. Неоднократные попытки увеличить число членов правительства оканчивались неудачей.
Для министров установлены весьма многочисленные случаи несовместимости должностей: они не могут быть членами палат Федерального собрания, членами правительства какого-либо кантона, федеральными судьями или выполнять какие-либо обязанности на службе конфедерации. Министр не может быть членом парламента кантона или представительного учреждения коммуны, не может быть священнослужителем, не должен обладать иностранными титулами или наградами и др. Закон 1914 г. запрещает одновременное нахождение в правительстве родственников (братья, сестры, двоюродные братья и сестры и др.).
Президент конфедерации избирается в декабре каждого года совместно заседающими палатами Федерального собрания из числа членов Федерального совета, одновременно избирается и вице-президент Федерального совета. На следующий год они не могут быть вновь избраны, президент не может быть избран и вице-президентом. Один и тот же член Федерального совета не может занимать должность вице-президента два года подряд.
Президент конфедерации не обладает традиционными полномочиями главы государства парламентарной республики. Ему принадлежат лишь некоторые представительские функции. В Федеральном совете он руководит обсуждением, при равенстве голосов его голос имеет перевес. Вместе с Канцлером конфедерации он подписывает решения Совета. Он осуществляет наблюдение за администрацией, а в срочных случаях принимает решения от имени Федерального совета с последующим их одобрением или принимает решения в порядке делегирования.
Федеральный совет обладает значительной компетенцией в отношении пересмотра конституции; его роль заметна при подготовке законов; он дает свои заключения по проектам, находящимся на рассмотрении парламента, разрабатывает и представляет в Федеральное собрание свои законопроекты или постановления, требующие парламентского утверждения. Однако в отличие от других западноевропейских правительств, являющихся генератором законодательной деятельности, швейцарский Федеральный совет нечасто пользуется своим правом законодательной инициативы, ожидая «импульсов» от палат — принятия резолюции, постулатов или поступления предложении от кантонов. Когда такие импульсы проявляются, то роль правительства становится весьма и весьма значительной. Соответствующий департамент занимается подготовкой законопроекта. После принятия закона Федеральный совет является исполнителем закона. Он публикует принятый закон в официальном вестнике, а если поступило требование о проведении отлагательного референдума, то организует голосование.
Правительство издает ордонансы, которые обладают качествами настоящих законов. Например, оно принимает исполнительные ордонансы, регулирующие исполнение законов, административные и др. ордонансы. Конституция предусматривает возможность передачи союзным законодательством министерским департаментам и подчиненным им учреждениям каких-либо категорий дел, т. е. правительству могут быть предоставлены полномочия действовать в порядке делегированного законодательства. Правительство руководит внешней политикой Швейцарии, заботится о внешней безопасности, о сохранении независимости и нейтралитета страны: на обязанности правительства лежит и забота о внутренней безопасности, о поддержании порядка и спокойствия; оно ведает финансами страны, предлагает бюджет и представляет отчеты о доходах и расходах конфедерации. Кроме того, правительство следит за деятельностью кантонов, в ряде случаев оно обязано утверждать кантональные законы (например, об оседлости и избирательном праве в коммунах). Правительство может обращаться в Федеральный суд по поводу актов и законов кантонов; последний выносит решения при нарушении кантональными актами прав и свобод, федеральных законов, некоторых международных договоров.
Семь министров, включая Президента конфедерации, составляют высший орган исполнительной власти Швейцарии. Семь департаментов образуют исполнительный аппарат: политический департамент (или министерство иностранных дел); департамент внутренних дел (дороги, леса, культура, науки и искусство, библиотеки, музеи, статистика и др.); департамент юстиции и полиции (законодательство, регистры, полиция, иностранцы, интеллектуальная собственность и др.); военный департамент; департамент финансов и таможен; департамент народного хозяйства (торговля, промышленность, ремесла, сельское хозяйство); департамент транспорта, коммуникаций и энергетики (транспорт, почта, телефон, телеграф, железные дороги, воздушный транспорт, гидроэнергетика, использование международных рек, гидрография, озероведение, атомная энергетика).
Швейцария имеет федеративную форму политико-территориального устройства; она включает 23 кантона, три из которых разделены на полукантоны. Унтервальден включает попукантоны Нидвальден и Обвальден; он был образован при создании конфедерации. Аппенцель, включающий Ауссерроден и Инне-Роден, был разделен только в 1897 г. по конфессиональным соображениям, а Базель — на городской и сельский полукантоны в 1933 г. Полукантоны обладают теми же правами, что и «неразделенные» кантоны; у них две особенности — они посылают в Совет кантонов только по одному представителю, а не по два, а при национальных референдумах их голос считается как 1/2, а не как один голос. Такое деление имеет значение, когда, например, при изменении конституции требуется одобрение не только большинства избирателей, но и большинства кантонов.