В сфере законодательства компетенция распределяется между Союзом и штатами в соответствии с тремя перечнями вопросов, данными в приложении VII к конституции. В «союзном перечне» определены вопросы, относящиеся к сфере исключительной компетенции законодательства федерации. Сюда относятся такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические, внешнеторговые связи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожные, воздушные и водные сообщения, торговля между штатами и др. Всего в этом перечне насчитывается 100 пунктов. Согласно ст. 248 конституции, к сфере исключительного законодательства Союза относятся также и все вопросы, которые не вошли ни в один из перечней упомянутого положения.
Перечень совпадающего законодательства содержит вопросы, по которым могут законодательствовать как федерация, так и ее субъекты (при отсутствии соответствующего закона федерации или в случае одобрения президентом). В этот перечень входит 48 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т. д.
Третий перечень относится к исключительной компетенции штатов. Он состоит из 66 таких вопросов, как охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, некоторые стороны организации судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и т. д. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны штаты, федеральный парламент, по решению Совета штатов, принятому квалифицированным большинством в 2/3, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компетенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к национальным интересам всей страны. Следовательно, несмотря на наличие этих трех перечней, центральные власти могут на практике издавать законы по любым вопросам независимо от того, к компетенции каких органов они формально отнесены.
Все штаты, кроме Джамму и Кашмира, обладающего собственной конституцией и гражданством, имеют единый правовой статус в Союзе, определяемый приложением VII и другими положениями конституции Индии. Установлено единое федеральное гражданство.
Судебные и административные органы всех штатов и федерации составляют единую систему. Правительство Индийского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Территория штатов, кроме Джамму и Кашмира, где необходимо согласие центрального правительства, губернатор вправе передавать Союзу любые функции или полномочия, принадлежащие штату.
Наиболее концентрированным выражением возрастающего господства центра над штатами является подробно разработанный институт чрезвычайного положения. Введение такого положения существенно ограничивает права штатов, а практическое его осуществление нередко приводит к массовым и серьезным нарушениям прав и свобод граждан. Из четырех с небольшим десятилетий независимого развития почти 12 лет Индия провела в состоянии чрезвычайного положения. То, что даже в этой ситуации Индийский союз сохранил федеративную структуру, доказывает ее жизнеспособность.
Еще одной формой института чрезвычайного положения в масштабах штата является президентское правление (ст. 356), с объявлением которого основные функции по управлению тем или иным штатом переходят к центральным органам государства. Президентское правление в штатах применялось в Индии свыше 90 раз.
Детализация и регламентация процедуры применения норм чрезвычайного характера предусматривают определенную степень контроля парламента за осуществлением чрезвычайных полномочий и как бы позволяют организационно и процессуально «укладывать» эти авторитарные по своей природе положения в рамки либерального политического режима.
Тенденция к унитаризму и централизации в Индии неотделима от тенденции к регионализму и децентрализации, которая находит свое выражение в создании новых штатов и союзных территорий, в учащающихся требованиях предоставить штатам больше автономии.
В последнее время заметен определенный рост и сепаратистских тенденций в различных районах страны, особенно в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Гуджарат и Тамипнаду.
Высшими органами власти каждого из 25 штатов являются: губернатор, легислатура штата. Совет министров и Высший суд штата.
Губернатор возглавляет в штате высшую впасть. Он назначается президентом республики сроком на 5 лет с возможностью повторных назначений в последующем. Губернатор должен быть гражданином Индии не моложе 35 лет, не занимать какой-либо иной оплачиваемой должности и не являться депутатом парламента страны или легислатуры штата. «Предполагается, что он не зависит от каких-либо политических партий»[65], хотя на практике он защищает интересы партии, находящейся у власти в центре.
В качестве представителя Союза губернатор осуществляет контроль за управлением и законодательством штата; он назначает главного министра и по его предложению министров штата; вправе в любое время сместить их (ст. 164); является составной частью легислатуры штата; созывает и распускает законодательное собрание штата; направляет ему послания (ст. 175); утверждает законопроекты (ст. 200) и т. д. Губернатор обладает правом как абсолютного, так и отлагательного вето в отношении законопроектов, принятых легислатурой штата. В соответствии со ст. 201 губернатор вправе зарезервировать любой законопроект на одобрение президента страны. Губернатор назначает окружных судей. Главной практической ролью губернатора является то, что он выступает в качестве важного гаранта интересов Союза в штате.
Высшим законодательным органом является легислатура, которая может состоять из двух палат: Законодательного собрания и Законодательного совета, а также губернатора. Конституция прямо не предусматривает обязательного наличия обеих палат в каждом штате. В рамках предписанной им компетенции легислатуры штатов издают законы по вопросам, отнесенных VII приложением к конституции к сфере исключительной компетенции штатов или совместной компетенции Союза и штатов. На заседаниях палат председательствуют избираемые их составами, соответственно, спикер Законодательного собрания или председатель Законодательного совета. Законодательный совет легислатуры штата обладает правом отлагательного вето и может задержать принятие любого нефинансового законопроекта на 4 месяца, а финансового — на 14 дней.
Губернатор обязан назначить лидера партии, заручившейся поддержкой большинства в Законодательном собрании штата, главным министром, а по представлению последнего — остальных членов правительства штата. Число министерств в штатах конституцией не определено. На практике оно колеблется от 6 до 14. Согласно прочно установившемуся обычаю, губернатор должен действовать в соответствии с «советами» главного и других министров правительства штата. Поэтому, как и на федеральном уровне, именно правительство является главным органом, фактически осуществляющим государственную власть в штате.
Систему органов союзной территории возглавляет назначаемый президентом и действующий от его имени управляющий. Решением центрального парламента для союзных территорий могут создаваться свои легислатуры. Советы министров и высшие суды. Несмотря на то, что Советы министров и легислатуры союзных территорий могут давать советы управляющим, последние остаются полностью подчиненными президенту (фактически премьер-министру Союза), который вправе издавать обязательные для исполнения правила по вопросам управления союзными территориями. Высшую законодательную власть в союзных территориях осуществляет федеральный парламент, а высший суд союзной территории является лишь подчиненным Верховному суду средним звеном у единой судебной системы страны.
Каждый штат делится на округа. Губернатор по указанию правительства штата, для управления несколькими округами (обычно 7–8) назначает комиссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заместитель комиссара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предоставляет ссуды и распределяет помощь между нуждающимися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судебные полномочия и т. д.
Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. Лишь в некоторых штатах в округах имеются выборные советы.
72 крупных города выделены из окружного подчинения, и в них образованы муниципальные корпорации — старейшие, наиболее представительные и автономные органы самоуправления в Индии. Население этих городов избирает на срок 3–5 лет Генеральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сроком, как правило, на один год. Главным управляющим корпорации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар корпорации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по вопросам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д.
В городах с населением более 10 тыс. человек жители избирают муниципальные советы, компетенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.
В руководящих принципах политики государства конституция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панчаятов — традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью, необходимой для функционирования в качестве единиц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми индийскими юристами в качестве «конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа»[66]. Полномочия панчаятов охватывают, однако, лишь некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины и отнюдь не определяют подлинного уровня демократии в стране.
В настоящее время панчаятами охвачено более 95 % всего сельского населения. В большинстве штатов панчаятская система состоит из трех уровней: низшего — деревенские панчаяты (которых насчитывается 225832)[67], среднего — панчаят самити (т. е. панчаят на уровне такого административного района, как талук — их в стране 4414) и высшего — зила паришад (панчаят на уровне крупного административно-территориального подразделения — округа, которых в Индии 274)[68].
Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуществляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов и проводят большую полезную работу. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.
В Индии, в отличие от других федеративных государств, существует единая, строго централизованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодательства на всей ее территории. Низшей ступенью судебной иерархии являются суды панчаятов, рассматривающие самые незначительные гражданские и уголовные дела. Далее, по мере принятия к своему рассмотрению более сложных категорий дел, идут суды мунсифов «судьи-индусы», дополнительные и окружные судьи. Высшей судебной инстанцией штата является Высший суд штата, выступающий как в качестве суда первой инстанции, так и апелляционного суда. Свой высший суд могут иметь и союзные территории. Высшим органом единой централизованной судебной системы Индии является Верховный суд, который состоит из обычно старшего по возрасту главного судьи и 17 членов. Члены Верховного суда назначаются президентом из числа виднейших юристов страны по консультации с главным судьей и министрами кабинета (ст. 124). По достижении 65-летнего возраста они обязаны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом президента по причине профессиональной непригодности. Приказ президента о смещении члена Верховного суда должен быть поддержан решением 2/3 присутствующих членов обеих палат парламента.
Верховный суд уполномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между правительством Союза и штатами, а также споры между штатами (ст. 131). Он является высшей апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. В пределах существующего законодательства он издает предписания по вопросам судопроизводства, а по просьбе президента может давать различные заключения по вопросам факта или права. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и Высших судов штатов в качестве органов конституционного контроля.
При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкования конституционных положений (ч. 3 ст. 132), а формулируемое им право обязательно для всех судов страны (ст. 141). Верховный суд вправе объявить неконституционным любой закон, противоречащий конституции Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих основные права граждан.
Право Верховного суда и Высших судов штатов на осуществление конституционного контроля неоднократно пыталась использовать оппозиция против ряда решений правительства, связанных с осуществлением земельных реформ, отменой пенсий и особых привилегий бывших правителей княжеств в 50-е годы, национализацией 14 банков в 1970 г. и т. д. В то же время практика знает немало прогрессивных решений Верховного суда и Высших судов штатов, принятых в порядке конституционного контроля, которые расширили право на свободу слова и печати, на забастовки, минимальную заработную плату, на юридическую защиту граждан, выступали в защиту интересов национальных, кастовых или религиозных меньшинств.
В федеральной судебной системе также действуют апелляционные суды и низшие суды: суды сессий и суды магистратов.
Тенденция к некоторому усилению судебной власти, наблюдающаяся в течение последних двадцати лет, говорит о том, что находящиеся у власти в Индии круги, видимо, предпочитают сохранить и даже несколько усилить «вес» «судебного балансира» в системе разделения властей в качестве необходимого противовеса как обладающему почти диктаторскими полномочиями правительству, так на случай возможного выхода парламента из-под контроля правительства. Не лишено смысла и идеологическое влияние такой деятельности судов на народные массы в условиях высокого уровня социальной напряженности в стране. Поэтому процесс некоторой общей демократизации форм и содержания деятельности Верховного суда и относительного усиления судебной власти в целом находятся вполне в русле естественной логики движения страны к более широкому использованию демократических институтов вместе с ускоряющимся развитием современной рыночной экономики сегодняшней Индии.
Индонезия — одна из крупных стран Азиатско-Тихоокеанского региона — прошла несколько этапов в своем политическом развитии за 45 лет после обретения независимости. В 1945–1950 гг. происходила борьба индонезийского народа против попыток внешних сил сохранить в той или иной политико-правовой форме зависимый статус страны, заставить ее следовать в фарватере политики западных держав, в первую очередь, бывшей метрополии — Нидерландов.
В период 1950–1959 гг. после окончательного упрочения независимости руководство Индонезии пыталось использовать некоторые элементы западной модели демократии, в том числе принцип ответственности правительства перед парламентом и многопартийность.
В 1959 г. тогдашний президент Индонезии Сукарно провозгласил начало проведения политики «направляемой демократии». Ее стержнем был отказ от неприемлемой для страны западной модели парламентской демократии, ликвидации «свободной игры политических сил» и связанной с ней многопартийности и внедрение в политическую жизнь теории т. н. функциональных групп. Согласно данной теории, индонезийское общество подразделялось на «функционирующие в нем группы», причем критерием включения в группу служили профессиональные занятия членов общества, а не их отношение к средствам производства и получаемому продукту. По сути теория функциональных групп нужна была Сукарно и его последователям для оправдания выдвинутой ими концепции о бесклассовом характере общества в Индонезии и отсутствии классовых противоречий. В политико-правовом плане эта теория предполагала представительство функциональных групп в государственных органах непосредственно или через особую организацию, минуя политические партии, роль которых должна быть ограничена. Сукарно считал, что следует создать специальный надправительственный орган — Национальный совет, состоящий и представителей различных функциональных групп — рабочих, крестьян, интеллигенции, национальных предпринимателей, религиозных общин, вооруженных сил и районов. Парадокс индонезийской истории заключается в том, что идеи Сукарно во многом были воплощены в жизнь теми силами, которые отстранили его от власти.
После военного переворота 1965 г., смещения Сукарно с должности президента в 1967 г. и прихода к власти генерала Сухарто в Индонезии была провозглашена политика «нового порядка». Режим «нового порядка» многое заимствовал у сукарновской концепции «направляемой демократии», пойдя по пути сокращения числа и роли политических партий, создания особой общественно-политической организации функциональных групп, учреждения некоего подобия Национального совета в лице Народного консультативного конгресса и т. д. Но при этом характерной особенностью «нового порядка» является резко возросшая роль вооруженных сил, руководящие звенья которых стали фактически сердцевиной политического механизма. Однако, не следует отождествлять существующий в Индонезии режим с «классическими» военными диктатурами, правившими в недавнем прошлом в странах Латинской Америки. «Новый порядок», — отмечает А. Ю. Другов, — никогда не был военной хунтой, если под этим термином понимать руководящий коллектив, все члены которого находятся примерно в равном положении и пользуются хотя бы относительной самостоятельностью. Это скорее авторитарный режим, опирающийся на армию в качестве основного аппарата власти — аппарата политического, идеологического и репрессивного[69].
Основные элементы политической системы современной Индонезии окончательно оформились к середине 80-х гг. К этому периоду выявились и особенности политической системы страны, предопределенные долговременным целенаправленным воздействием военного руководства на общественно-политические процессы, начиная с 1965 г. Они сводятся к следующему:
1. В стране существуют лишь те политические партии, деятельность которых прямо разрешена законом. При этом они вынуждены следовать принципам официальной идеологии.
2. Ведущее место в политической жизни закреплено за организацией функциональных групп — Голкаром, которая имеет приоритет над партиями и опирается на поддержку военных.
3. В системе государственных органов предпочтение отдается исполнительной власти, которая и играет решающую роль. Отвергается принцип верховенства парламента, который послушно оформляет решения Президента и кабинета в виде законов.
4. Общественные организации действуют под жестким контролем армии и Голкара.
5. Военные стремятся максимально деполитизировать массы и не допустить их превращения в субъект политики.
6. Наиболее существенным фактором политического процесса являются вооруженные силы.
7. В Индонезии действуют нелегальные политические партии, группировки и движения, которые оказывают дестабилизирующее воздействие на «официальную политическую систему».
В настоящее время в стране официально разрешены лишь две политические партии (в 1965 г. их было девять). Это — Партия единства и развития и Демократическая партия Индонезии.
Партия единства и развития (ПЕР) основана в 1973 г. Официально она признана единственным политическим союзом индонезийских мусульман всех толков и направлений. Идеологическая основа — учение ислама, принципы «панча сила» (см. ниже) и Конституция 1945 г. ПЕР состоит из 4 мусульманских организаций, которые, спившись в 1973 г., утратили статус политических партий, но продолжают свою деятельность как общественно-политические организации. К ним относятся: партия Нахдатул улама (Совет улемов), созданная в 1926 г. как ортодоксально-мусульманская общественная организация; «Мусульмане Индонезии» — организация, опирающаяся на торговую буржуазию и мелкобуржуазные спои; партия «Союз ислама Индонезии» — старейшая мусульманская партия. Ее социальная база — городская и сельская буржуазия, часть мусульманских богословов и интеллигенция.
Партийные низы ПЕР требуют децентрализации власти, соблюдения Конституции и законности, более широкого участия мусульман в управлении страной, отказа властей от стремления ограничить их идеологию принципами «панча сипа». В международном плане ПЕР склонна опираться на консервативные арабские государства, в частности. Саудовскую Аравию.
Демократическая партия Индонезии (ДПИ) была основана в 1973 г. Ее идеологическая основа — «панча сила», конституция 1945 г., демократия, национализм и социальная справедливость. Состоит из 3 националистических и 2 христианских организаций, которые сохранили определенную самостоятельность во всех сферах деятельности, кроме политической. В ДПИ вошли:
Национальная партия Индонезии, созданная в 1945 г. и опиравшаяся на левое крыло национальной буржуазии; партия Мурба (Пролетариат). Была создана в 1948 г., ее социальную базу составляла националистически настроенная молодежь из мелкобуржуазной среды. Боролась с Компартией; Союз защитников свободы Индонезии, основанный в 1954 г. кругами, близкими к вооруженным силам, опирается на отставных военных; Христианская партия Индонезии — политическая организация индонезийских протестантов, основана в 1945 г.; Католическая партия Индонезии — созданный в 1925 г. политический союз католиков.
Партии, вошедшие в ДПИ, не смогли добиться полного организационного единства, сформулировать общую политическую платформу. ДПИ до сих пор не может выйти из кризиса, начавшегося еще в 1965 г. с момента военного переворота. Ее постоянно раздирают внутренние противоречия; нередко отдельные группировки, недовольные результатами выборов в руководящие звенья партии, создают параллельные органы в центре и на местах. Это сказывается на результатах голосования за ДПИ. Она имеет наименьшее число мест в парламенте, уступая Голкару и ПЕР.
Несмотря на создание ПЕР и ДПИ в 1973 г., они и по сей день не стали едиными механизмами: прежние партии сохранились в их составе в качестве внутренних группировок. Это значительно ослабляет позиции обеих партий и, в целом, устраивает руководство страной и вооруженными силами, которые опираются исключительно на Голкар.
Ведущую роль в партийной системе играет политический союз Голкар (Объединенный секретариат функциональных групп). Формально не являясь политической партией, Голкар имеет подавляющее большинство мест в парламенте и (вместе с представителями вооруженных сип и провинций) в Народном консультативном конгрессе.