Особенностью конституционного права Китая является наличие актов, носящих экспериментальный, временный характер, издаваемых «в опытном порядке». Причем такие акты издаются почти на всех уровнях органов власти. Практика издания временных актов обосновывается сложностями выработки оптимального варианта правового регулирования общественных отношений в стране с более чем миллиардным населением и острыми социальными проблемами. Акты временного характера после более или менее долговременной апробации могут быть заменены постоянными. Так, действующее Положение об удостоверениях личности от 6 сентября 1985 г. заменило аналогичное Положение 1984 г., вводившееся для применения в опытном порядке. По сравнению с опытным образцом, был опущен ряд детален, касающихся порядка выдачи документов.
Своеобразием отличается и решение вопроса о выборе формы акта и их иерархии при регулировании конституционно-правовых отношений. Одни и те же общественные отношения для разных групп населения могут регулироваться актами разного уровня.
Типичный пример этого — регулирование избирательного права.
Участие в выборах для основной части граждан регулируется Законом о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей КНР, принятым Всекитайским собранием народных представителей, а для военнослужащих и членов их семей, штатных и внештатных рабочих и служащих в армии — Постановлением о порядке проведения выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая во Всекитайское собрание народных представителей (далее ВСНП — Г.А.) и в местные собрания народных представителей различных ступеней, принятым Постоянным комитетом ВСНП. Причем следует иметь в виду, что особенностью государственной системы КНР является официальное признание обоих этих органов законодательными (ст. 58 конституции КНР). И ВСНП и Постоянный комитет ВСНП принимают законы, поэтому ничто не мешало Постоянному комитету принять закон для регулирования выборов в армии. Можно только предположить, что с точки зрения китайского законодателя это как бы частный аспект выборов, не заслуживающий урегулирования в форме закона. В таком случае можно говорить и о своеобразии представлений о значимости тех или иных общественных отношений. Нельзя не отметить в связи с данным примером и еще один момент. В п. 3 ст. 62 конституции КНР говорится о том, что ВСНП «принимает уголовные и гражданские законы, законы о государственной структуре и другие основные законы и вносит в них изменения», а Постоянный Комитет ВСНП «принимает законы и вносит в них изменения, за исключением тех, которые должны приниматься ВСНП» (п. 2 ст. 67 конституции КНР). Строго следуя логике этих норм, можно было бы предположить, что принятие Закона о выборах в ВСНП является признанием его одним из основных законов, которые должны приниматься ВСНП, и, следовательно, все однородные общественные отношения, связанные с выборами должны регулироваться именно законом ВСНП. Но эта логика европейской законности в данном случае неприменима. В КНР существует практика утверждения актов исполнительного органа решением законодательного, например, «Постановление Государственного совета по вопросам трудового воспитания» было утверждено Постоянным комитетом ВСНП: издания законодательным органом дополнений к акту исполнительного, например, «Дополнительные установления к Постановлению Государственного совета по вопросам трудового воспитания», утвержденные Постоянным комитетом ВСНП. Причем во втором акте прямо указывается, что данным актом (Постоянного комитета ВСНП) вносятся дополнительные установления в Постановление Государственного совета. Из всего этого следует, что в КНР не придается большого значения поддержанию иерархии правовых актов, что на практике приводит к характерному для социалистического государства всевластию инструкции и усмотрения административных органов.
Следует отметить, что в КНР нет четкой границы между правовым актом и политической директивой. Положения неправового содержания встречаются в законах; например, в Законе КНР об организации народной прокуратуры говорится, что прокуроры должны «проводить в жизнь линию масс, прислушиваться к мнениям масс, находиться под контролем масс»; ст. 7). Некоторые законы насыщены такого рода положениями в высшей степени; например, в Законе КНР об охране окружающей среды имеется глава 3 «Предотвращение загрязнения и нанесения другого общественного ущерба», в которой содержатся предписания следующего характера: «активно испытывать и применять такую технологию и промышленные изделия, которые не вызывают загрязнения» (ст. 18), «постепенно совершенствовать сеть городской канализации и очистные сооружения» (ст. 20), «активно развивать высокоэффективные агрохимические препараты с низкой или частично остающейся токсичностью» (ст. 21), «усилить контроль за шумом и вибрациями в городах и в промышленности» (ст. 22) и другие без конкретного адресата.
Что же касается механизма обеспечения этих положений, то он либо отсутствует, либо только контурно намечен, либо содержится в других правовых актах, главным образом, административно-правового характера.
В еще большей степени это характерно для постановлений Постоянного Комитета ВСНП и Государственного Совета. Например, «Постановление Государственного Совета о внедрении курса на урегулирование народного хозяйства на предприятиях коммун и производственных бригад» изобилует положениями, сформулированными таким образом: «Если мы хотим твердо подчинить общую обстановку в целом проведению урегулирования и уважать право на самоуправление коммун и производственных бригад, необходимо предпринять серьезные шаги, наладить исследование и изучение обстановки, разобраться в обстановке и развивать их активную роль, ограничить пассивность, расширить непосредственные связи, развивать их на здоровой основе».
Сложно, а то и просто невозможно провести отличие по содержанию, форме и последствиям между документами ЦК КПК и такими, например, актами Государственного совета как «Некоторые политические установки Государственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и поселках, не связанных с сельским хозяйством».
Главным источником государственного права Китая является конституция 1982 г., состоящая из введения и четырех глав.
Документ — сравнительно небольшой по объему (138 статей).
Во введении дана краткая характеристика пути, пройденного Китаем, а также ставится задача социалистической модернизации общества. Характерной чертой преамбулы является закрепление в ней роли отдельных личностей в истории Китая: в настоящее время аналогичные нормы имеются в конституциях очень небольшого числа стран (Куба, КНДР). Данное еще в 1957 г. Мао Цзэдуном указание о необходимости деления общества на «народ» и «врагов» нашло отражение в следующем фрагменте введения: «Китайский народ должен будет вести борьбу против внутренних и внешних вражеских сил и элементов, которые подрывают наш социалистический строй». Конституция настраивает на ведение борьбы с врагами «в течение длительного времени», но сам образ врага дан достаточно неопределенно, так как там же и указывается, что эксплуататоры, как класс, ликвидированы. Это положение можно рассматривать и как рецидив прежних представлений о мире, и как резервное конституционное оправдание возможных репрессий.
Конституционное регулирование внешней политики исходит из тезиса «Будущее Китая тесно связано с будущим всего мира». Подчеркивается независимость и самостоятельность внешней политики и закрепляются пять принципов ее осуществления (взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности, взаимное ненападение, невмешательство во внутренние дела друг друга, равенство и взаимная выгода, мирное сосуществование). Китай развивает с другими странами дипломатические отношения, экономический и культурный обмен, укрепляет сплоченность с народами различных стран мира, поддерживает справедливую борьбу угнетенных наций и развивающихся стран, прилагает усилия в деле сохранения мира во всем мире и содействия прогрессу человечества. Рецидивом прежних подходов к внешней политике, хотя и в сильно смягченном варианте, является положение о том, что Китай «решительно выступает против империализма, гегемонизма и колониализма».
Первая глава конституции («Общие положения») содержит характеристику государственного строя КНР как социалистического, роли государства и народа, принципов деятельности государственных органов, экономической системы, функций государственных органов в области науки, культуры, физкультуры и спорта; кроме того, изложена система административно-территориального деления КНР. В этой же главе урегулирован один из аспектов правового положения человека в КНР: содержатся положения об охране законных прав и интересов иностранцев, обязанность иностранцев соблюдать законы КНР, а также возможность предоставления убежища иностранцам, вынужденным эмигрировать по политическим причинам.
Вторая глава («Основные права и обязанности граждан») содержит перечень основных прав и свобод граждан, а также их обязанностей. В этой главе имеются традиционные нормы (право на труд, на отдых, на образование и т. п.) и специфические, характерные именно для Китая и вытекающие из особенностей его недавней истории (запрет подвергать граждан оскорблениям, клевете, ложным обвинениям и травле).
Третья глава («Государственная структура») наиболее обширна и делится на 7 разделов, посвященных правовому статусу различных государственных органов.
Четвертая глава («Государственный флаг, государственный герб, столица») состоит из трех статей, посвященных соответствующим символам государства и столице.
Изменения в конституции вносятся по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 числа депутатов ВСНП и принимаются большинством в 2/3 числа всех депутатов ВСНП (в отличие от обычных законов и решений, принимаемых простым большинством всех депутатов ВСНП).
Современный этап развития китайского общества оценивается в Китае как «начальная стадия социализма» (ХIII съезд КПК, октябрь 1987 г.), которая продлится около ста лет (отсчет ведется от середины пятидесятых годов).
Политическая система КНР включает институты различного уровня и значения: Коммунистическую партию Китая, другие политические партии и организации, государство и народный фронт.
Доминирующей и руководящей силой политической системы является КПК; это нашло отражение в конституции КНР. Для политической системы КНР характерно тесное переплетение партийных и государственных функций, КПК и государства. Хотя в КНР поставлена задача разграничения партийных и государственных функций, на практике она не решена. В ходе политической реформы постепенно упраздняются политические группы министерств и ведомств. Партийные комитеты предприятий и учреждений переводятся в подчинение территориальных партийных органов. Однако, проводимые преобразования не затрагивают практику выработки КПК обязательных для всего общества политических установок.
В китайской официальной литературе подчеркивается «главным образом» идеологический и политический характер руководства КПК. Сконцентрировав волю китайского народа, партия вырабатывает свою позицию и политические установки, которые затем, согласно законной процедуре, на основе решения ВСНП становятся законами и решениями государства[86]. В Отчетном докладе ЦК КПК на XIV съезде КПК (октябрь 1992 г.) отмечалось, что «в корне ошибочны и крайне вредны любые взгляды и действия, которые ставят под сомнение ее (КПК) руководящую роль, содействуют преуменьшению или отрицанию ее значения как правящей партии»[87].
Помимо КПК в Китае существует еще восемь партий, объединяющих различные спои общества: Революционный комитет гоминьдана Китая, Демократическая лига Китая, Ассоциация содействия развитию демократии Китая, Рабоче-крестьянская демократическая партия Китая, Партия Чжигундан («Партия стремления к справедливости»). Общество Цзюсань («Общество 3 сентября»). Лига демократической автономии Тайваня, Всекитайская ассоциация промышленников и торговцев. В отношении этих партий проводится курс на «длительное существование и взаимный контроль, откровенное высказывание друг другу своего мнения и готовность делить славу и позор»[88].
В китайской литературе отмечается, что в последнее время деятельность этих партий оживилась: прошли после длительного перерыва съезды этих партий, активизировалась их работа в массах. Вместе с тем говорить о реальной многопартийности применительно к КНР рано: в осуществлении политической власти эти партии не принимают реального участия. Декоративный характер этих партий проявляется в разрыве между названием и целями партии и ее социальной базой. Наиболее характерный пример — Рабоче-крестьянская демократическая партия Китая, членами которой, в основном, являются медики, что нашло отражение в уставе партии. Фантом многопартийности придает значительное своеобразие политической системе Китая. В документах XIV съезда КПК подчеркивалось, что необходимо учитывать китайскую специфику, исключающую «многопартийность и парламентаризм западного образца»[89].
Государство характеризуется в конституции как «социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян. Социалистический строй есть основной строй Китайской Народной Республики. Запрещается любым организациям или отдельным лицам подрывать социалистический строй» (ст. 1). Лапидарная формула «Вся власть в КНР принадлежит народу», закрепленная в ч. 1 ст. 2, конкретизируется во 2 и 3 частях данной статьи. Прежде всего осуществление государственной власти народом происходит через ВСНП и местные собрания народных представителей различных ступеней. Что же касается форм непосредственного осуществления народом власти, то они только угадываются в довольно уклончивой формулировке «народ в соответствии с положениями закона различными путями и в различных формах управляет государственными, хозяйственными, культурными и общественными делами».
В конституции нашел отражение принцип демократического централизма в организации и деятельности государственных органов, причем особо оговаривается, что «разграничение полномочий центральных и местных органов проводится по принципу всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра» (ст. 3). Ст. 5 конституции возлагает на государство обеспечение единства и соблюдения социалистической законности, оно охраняет и обеспечивает развитие важнейших общественных отношений: экономических, политических, духовных (ст. ст. 5, 7, 12–15 и др.).
Введение конституции КНР содержит упоминание об общественных организациях. К ним (так же, как и к политическим партиям) предъявляется требование соблюдать конституцию и законы (ст. 5). По китайским данным, в стране около 2000 различных союзов и объединений[90].
Частью политической системы КНР является также народный фронт. В конституции отмечается, что «в ходе длительной революции и строительства уже сформировался руководимый Коммунистической партией Китая широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций», и подчеркивается, что он будет «и впредь укрепляться и расширяться».
В КНР актуальным является вопрос о реформе политической системы. Еще на XIII съезде КПК был поставлен вопрос о необходимости демократизации общественного строя, преодоления бюрократии и беззакония, ликвидации феодальных пережитков, отказе от традиционного пожизненного пребывания на руководящих постах, выдвижение талантливой молодежи. Однако, известные студенческие выступления и негативный опыт постсоциалистических стран привели китайское руководство к идее постепенного и поэтапного проведения политической реформы, не допуская при этом ослабления руководящей роли КПК и ее монопольного пребывания у власти. КПК рассматривается как гарант стабильности, а поддержание стабильности — как одна из важнейших задач государства и общества. В официальной литературе Китая подчеркивается, что без порядка нельзя осуществить программу реформ: «В случае какой-либо смуты или бедствия право людей на существование неизбежно будет поставлено под угрозу. Поэтому необходимо обеспечивать стабильность в стране, продолжать следовать линии, зарекомендовавшей себя как эффективная»[91].
В конституции КНР содержится обобщенная характеристика экономической системы Китая, сделан акцент на отсутствии эксплуатации человека человеком как сущностной черте новой экономики, закреплен принцип «от каждого — по способностям, каждому — по труду» (ст. 6). Поскольку в Китае предпринимаются усилия по формированию рыночной сферы функционирования государственных предприятий и других субъектов хозяйствования, на конституционном уровне нашел отражение вопрос о соотношении плана и рынка. Обсуждение этой проблемы началось в Китае со второй половины 1978 г. Ст. 15 конституции КНР гласит: «Государство на основе социалистической собственности ведет плановое хозяйство. С помощью всесторонне сбалансированных экономических планов и вспомогательной роли рыночного регулирования государство гарантирует пропорциональное, гармоничное развитие народного хозяйства».
Основы современных представлений китайцев о соотношении плана и рынка были заложены в Постановлении ЦК КПК о реформе экономической системы от 23 октября 1984 г., которое оценило экономику КНР как «плановое товарное хозяйство». В этом Постановлении прозвучал призыв отказаться от традиционного противопоставления планового хозяйства товарному: «Социалистическое плановое хозяйство обязано сознательно опираться на закон стоимости и применять его, оно является плановым хозяйством, основанным на общественной собственности. Полное развитие товарного хозяйства является неминуемым этапом развития общественного хозяйства, необходимым условием модернизации экономики нашей страны»[92]. Обосновывалось это также тем, что в сипу особенностей и масштабов экономики КНР могут быть реальными только гибкие планы, и была поставлена задача осуществлять управление «в крупных масштабах путем комплексной сбалансированности планов, путем урегулирования посредством экономических рычагов, а в мелких масштабах — предоставлять большую свободу и простор»[93]. При этом указывалось на необходимость сокращения директивного планирования и расширения сферы «направляющего планирования». Этот курс был подтвержден и на XIII съезде КПК.
В основе конституционной формулы лежал тезис: «плановое хозяйство — основа, рыночное регулирование — дополнение», но в китайской экономической литературе не было однозначного толкования этого тезиса. Часть экономистов видела основу в директивном плане, часть — в плановом управлении (как директивном, так и направляющем). Некоторые считали, что этот тезис следует понимать в смысле планового рынка как основы[94].
Социалистический характер экономики Китая проявляется, по мнению китайских экономистов, прежде всего в доминировании государственной собственности в народном хозяйстве страны и ведущей роли принципа распределения по труду.
Политическая установка КПК на создание социалистической рыночной экономики получила конституционное оформление. Ст. 15 основного закона КНР в редакции 1993 г. гласит: «Государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство. Государство усиливает законодательную деятельность в области экономики, совершенствует макрорегулирование.
Государство в соответствии с законом запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества».
Многообразие форм собственности в Китае прямо связывается с особенностями переходного периода. Конституционное регулирование отражает разрешительный подход к формам собственности, т. к. упор делается на закрепление правового статуса отдельных форм собственности, далеко не равноправных. Так, в конституции закреплено, что основа социалистической экономической системы КНР — социалистическая общественная собственность на средства производства, то есть общенародная собственность и коллективная собственность трудящихся масс (ст. 6); государственный сектор экономики — «руководящая сила в народном хозяйстве» (ст. 7); различные формы кооперативной собственности рассматриваются как социалистический сектор хозяйства (ст. 8), а единоличные хозяйства городских и сельских тружеников определяются как дополнение к социалистическому общественному хозяйству (ст. 11).
Стремление создать стабильную обстановку для проведения экономической реформы предопределило и другую особенность китайской конституции. В Китае частное хозяйство определяется как дополнение к социалистическому общественному хозяйству (ст. 11); в 1988 г. эта статья была дополнена следующим образом: «Государство допускает существование и развитие частного хозяйства в пределах, установленных законом. Частное хозяйство является дополнением к социалистической экономике, основанной на общественной собственности. Государство охраняет законные права и интересы частного хозяйства, направляет его деятельность, осуществляет контроль и управление».
Закрепление на конституционном уровне роли частного предпринимательства является официальным признанием эффективности данного сектора экономики; это новый момент в практике государства, идущего по социалистическому пути.
Конституция КНР разрешает также иностранцам вкладывать капиталы в экономику Китая (ст. 18). Китай использует все формы привлечения иностранного капитала как в ссудной, так и производительной форме. По американским оценкам, в 1979–1986 гг. общая сумма притока капитала в КНР достигла почти 29 млрд. долларов, из которых около 72 % пришлось на займы и кредиты, а 28 % — на прямые инвестиции[95]. Однако доля предприятий с участием иностранного капитала в валовом производстве страны невелика и составляет около 2 %.
Государственное право КНР и партийные документы оперируют крупными социально-структурными общностями как наиболее значимыми для китайского общества и для управления им используются такие привычные для социалистического «конституционализма» понятия, как классы, рабочие, крестьяне, интеллигенция. Так, во введении конституции КНР в 1982 г. записано, что «в деле социалистического строительства необходимо опираться на рабочих, крестьян и интеллигентов». Действительно, в период господства идеалов «большого котла» и «железной плошки», нивелировки потребностей населения и искусственного поддержания однородности их интересов, классы выступали как наиболее социально значимые структуры китайского общества.
Экономическая реформа стимулировала осознание специфичности интересов различных слоев и групп. Исследования социологов показывают, что представители различных слоев населения все чаще идентифицируют себя не с каким-либо классом (а, следовательно, не поддерживают его политические и социальные установки и программы), а с иными социо-культурными общностями (по национальности, образованию, возрасту и т. д.), все отчетливее осознает свои специфические интересы молодежь, формируются этноконфессиональные общности; кадровые специалисты, служащие государственного аппарата, преподаватели все чаще пишут о превращении интеллигенции в самую прогрессивную общественную силу[96].
Правовой статус человека в КНР зависит от того, к какой категории относится данное лицо: к гражданам, иностранцам или лицам без гражданства. Причем иностранцы и апатриды даже формально не приравнены к гражданам в какой-либо части прав и свобод. Ст. 32 конституции гласит: «Китайская Народная Республика охраняет законные права и интересы иностранцев, находящихся в Китае; находящиеся в Китае иностранцы должны соблюдать законы КНР».
Другие категории лиц для китайского конституционного права не имеют значения, т. к. в КНР последовательно проводится принцип непризнания двойного гражданства.
Конституция 1982 г. — первая конституция социалистического периода, в которой употребляется термин «гражданин». Ст. 33 конституции устанавливает: «Все лица, имеющие гражданство КНР, являются гражданами КНР». Закон о гражданстве конкретизирует эту норму. Китайскими гражданами считаются: 1) лица, оба или один из родителей которых являются китайскими гражданами и которые родились на территории Китая; 2) лица, оба или один из родителей которых являются китайскими гражданами и которые родились на территории другой страны (однако, если дети приобрели гражданство другой страны, то они не приобретают гражданства Китая, например, в случае, если в другой стране действует «принцип почвы»). Родившиеся на территории КНР дети постоянно проживающих в Китае апатридов приобретают китайское гражданство. Иностранцы и лица без гражданства могут быть приняты в гражданство КНР, для этого они должны «проявить готовность соблюдать Конституцию и законы страны» и отвечать одному из нижеследующих условий: иметь близких родственников среди китайских граждан, постоянно проживать в КНР или иметь надлежащие основания (какие именно, закон не оговаривает; видимо, это отнесено на усмотрение администрации). Рассмотрение ходатайств о приобретении, утрате китайского гражданства и восстановлении в нем относится к компетенции министерства общественной безопасности КНР.
Граждане наделены в политической сфере правом избирать и избираться, свободой слова, печати собраний, союзов, уличных шествий и демонстраций, правом обращаться с критикой или предложениями в адрес любых государственных органов или государственных служащих.
В экономической и социально-культурной сфере закреплено право на труд, отдых, пенсионное обеспечение по старости, в случае болезни и нетрудоспособности, право собственности и наследования, право на образование, свобода научно-исследовательской деятельности, литературно-художественного творчества и деятельности в других областях культуры.
Личные права и свободы на конституционном уровне представлены свободой и неприкосновенностью личности, неприкосновенностью чести и достоинства граждан, свободой совести, свободой и тайной переписки, неприкосновенностью жилища, правом на получение компенсации за ущерб, нанесенный государственными органами или государственными служащими, а также некоторыми правами, связанными с браком и семьей.
Конституционное регулирование правового статуса человека в КНР отличается рядом особенностей.
1. В конституционном перечне отсутствует целый ряд важнейших прав и свобод, в большинстве стран вынесенных на этот уровень. Прежде всего это право на жизнь. Вполне понятно, что ценность человеческой жизни в государстве с миллиардным населением и тоталитарным строем не высоко, независимо от того, закреплено в конституции право на жизнь или нет. Здесь китайская Конституция просто следует традиции социалистического конституционализма не закреплять это право, традиции, самой по себе многое говорящей о государстве и его строе.
Формулируя право на жизнь, современному законодателю приходится проводить грань между правом родителей свободно решать вопрос о рождении ребенка и правом эмбриона на жизнь. Китайский подход к этой проблеме вряд ли может быть описан в общецивилизационных терминах. Быстрые темпы роста миллиардного населения создают реальную опасность для обеспечения нормального жизненного уровня населения. В Китае более 25 % прироста национального дохода идет на нужды нового родившегося населения[97], что осложняет решение задачи повышения жизненного уровня населения. В КНР активно проводится политика планирования рождаемости по формуле «один ребенок — в городской семье, два ребенка — в сельской семье» (эта формула для ханьцев, для национальных меньшинств нормы выше), Ст. 25 конституции гласит: «Государство осуществляет планирование рождаемости с тем, чтобы привести рост населения в соответствие с планами экономического и социального развития». Такая политика включает предоставление льгот по снабжению, кредитных, налоговых и других льгот семьям, соблюдающим требования государства, и целый ряд мер; к нарушителям политики планирования рождаемости, в частности, при рождении второго ребенка в городской семье родители должны выплатить в фонд государства штраф в размере 3–4 тысяч юаней[98]. Эта политика КНР не пользуется популярностью в международном сообществе, поскольку означает ограничение прав человека, но позволяет китайскому руководству смягчить противоречие между чрезмерным ростом населения и сравнительно низким уровнем экономического и социального развития. Планирование рождаемости нашло отражение на конституционном уровне не только как сфера деятельности государства, но и как обязанность семьи: ст. 49 конституции устанавливает: «Супруги — муж и жена — обязаны осуществлять планирование рождаемости».