Поправки к конституции Польши, принятые в декабре 1989 г., фактически изменили характер основ общественного устройства страны. Закон от 29 декабря 1989 г. об изменении конституции ПНР установил новое название государства: вместо Польской Народной Республики — Польская Республика.
Основной закон был деидеалогизирован, исключены преамбула и разделы о политическом и социально-экономическом строе (первые два раздела конституции). Вместо этих положений, включавших 19 статей, предусматривался один раздел: «Основы политического и экономического строя», состоящий из восьми новых статей, кратко определяющих основы общественного строя республики.
Польская Республика характеризуется теперь не как социалистическое государство, в котором власть принадлежит трудовому народу города и деревни, а как демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости (ст. 1). Верховная впасть принадлежит нации. Нация осуществляет власть через своих представителей, избранных в Сейм, Сенат, а также непосредственно путем выражения воли народа на референдуме. Соблюдение законов является основной обязанностью государственных органов. В конституции предусматривается св политических партий. Основным законом гарантируется участие территориального самоуправления в осуществлении власти и свобода иных форм самоуправления.
Конституция гарантирует свободу хозяйственной деятельности независимо от форм собственности. Ограничения этой свободы могут быть определены только законом. Польская Республика охраняет собственность и право ее наследования. Изъятие собственности допускается только в публичных целях и за надлежащее вознаграждение. Одновременно этим конституционным законом были внесены изменения в правовой статус прокуратуры Польши, которую возглавил министр юстиции (ст. 64).
В целях последовательного осуществления принципа разделения властей в организации органов польского государства (не только по горизонтали на уровне высших государственных органов, но и по вертикали), децентрализации и демократизации управления в марте 1990 г. была коренным образом пересмотрена концепция местных органов власти и администрации. Раздел 6 конституции, которому было дано название «Территориальное самоуправление» упразднил систему национальных советов как местных органов власти и определил, что основными единицами территориального самоуправления являются гмины (общины). Территориальное самоуправление стало основной формой организации публичной жизни в гмине.
Последующие изменения конституции были направлены на совершенствование государственной организации и территориального самоуправления. Осенью 1990 г. в конституцию были внесены изменения, касающиеся выборов Президента. Глава государства стал избираться непосредственно гражданами страны.
Значительным этапом в конституционном развитии Польши явилось принятие 17 октября 1992 г. Конституционного закона о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властями, а также территориальном самоуправлении, получившего название Малой конституции[112]. Принятие малых конституций, временных конституционных актов, определяющих систему органов государственной власти, традиционно для Польши: конституции 1921 г. предшествовало принятие Малой конституции 1919 г., конституции 1952 г. — Малой конституции 1947 г. Преамбула конституционного закона 1992 г. провозглашает целью его принятия упорядочение деятельности высших органов государства.
Малая конституция 1992 г. не отменила полностью конституцию 1952 г., сохранив действие положений, содержащихся в разделах «Основы политического и экономического строя» (Раздел 1); «Конституционный Трибунал, Государственный Трибунал. Верховная палата контроля. Уполномоченный по гражданским правам, Всепольский Совет по радиовещанию и телевидению» (Раздел 4); «Суд и прокуратура» (Раздел 7); «Основные права и обязанности граждан» (Раздел 8); Принципы выборов в Сейм, Сенат, а также в разделах «Президент» (Раздел 9); «Герб, государственный флаг, гимн и столица Республики Польши» (Раздел 10); «Изменение конституции» (Раздел непринятие Малой конституции в 1992 г. имеет большое значение для подготовки новой конституции Польши, определения наиболее эффективной модели организации государственной власти. Временный конституционный акт позволяет скорее достичь согласия между различными социально-политическими силами и группами в процессе его принятия. Последующая практика государственного функционирования может подтвердить или отвергнуть жизнеспособность, оптимальность заложенных в конституционном законе решений, их соответствие демократическим принципам устройства государственной власти.
Современную конституцию Польши, таким образом, составляют конституция Польской Республики 1952 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и Конституционный закон от 19 октября 1992 г. о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властями Польской Республики, а также о территориальном самоуправлении (с изменениями 1995 года).
Конституционные реформы в Польше на этом не завершаются. В настоящее время идет интенсивная работа над новой конституцией Польской Республики.
23 апреля 1992 г. был принят Конституционный закон о порядке подготовки и принятии конституции. Этот Закон предусматривает, что новая конституция Польской Республики, принятая Сеймом и Сенатом, образующими Национальное собрание, требует окончательного одобрения, выраженного народом на конституционном референдуме. Конституционным законом определяется законодательная процедура принятия конституции (3 чтения) Национальным собранием. В соответствии с указанным Законом законодательная инициатива в Национальном собрании по представлению проекта новой конституции принадлежит конституционной комиссии (в состав которой входят 46 депутатов, избранных Сеймом, и. 10 сенаторов), группе членов Национального собрания (56 членов); Президенту Польши, а также гражданам в порядке народной инициативы (их проект должен быть подтвержден 500 тысячами подписей избирателей). Принятие поправок и утверждение конституции требует более 2/3 голосов в присутствии не менее половины общего числа членов Национального собрания (ст. 8).
Подготовка и принятие новой конституции затягиваются. Это обусловлено прежде всего теми принципиальными разногласиями, которые имеются у основных политических партий, подготовивших проекты основного закона (в настоящее время их 7). Принятие же стабильной конституции предполагает достижение определенного политического согласия в обществе. 22 сентября 1994 г. состоялось первое парламентское обсуждение семи проектов, которые впоследствии были направлены в конституционную комиссию для выработки единого законопроекта, подлежащего дальнейшему обсуждению. Вопросами, требующими первоочередного разрешения, являются: какая модель организации верховной власти наиболее приемлема для Польши (парламентарная, президентская, смешанная); однопалатным или двухпалатным должен быть парламент; статус местных органов власти; отношения между церковью и государством и некоторые другие.
Политическая система имеет сложную, нестабильную институциональную структуру, что характерно для стран Восточной и Центральной Европы, переживающих переходный период.
Политические партии, в соответствии со ст. 4 конституции, образуются на основе принципов добровольности и равенства прав граждан в целях оказания влияния демократическими методами на формирование политики государства. Порядок создания, регистрации, правовые основы деятельности политических партий регулируются законом о политических партиях от 28 июля 1990 г. Политической партией, на основании этого закона, признается общественная организация, выступающая под определенным названием, ставящая себе цепью участие в публичной жизни, прежде всего, оказание влияния на формирование политики государства и осуществление власти. Право на объединение в политические партии имеют право граждане, достигшие 18 пет. Регистрацию вновь создаваемой партии осуществляет варшавский воеводский суд на основании заявления, при наличии в нем подписей не менее 15 членов.
Регистрация партий является открытой. Создание объединений и участие в объединениях, цепь или деятельность которых посягает на политический или социальный строй, либо правопорядок Польской Республики запрещаются. О несоответствии целей или деятельности политической партии конституции решение принимает Конституционный трибунал. Последний, на основании представления варшавского воеводского суда либо министерства юстиции, дает заключение о противоречии цепей или деятельности политической партии конституции, при этом он может рекомендовать внести в определенный срок соответствующие изменения в устав или программу партии. Если же деятельность партии направлена на изменение конституционного строя ПР, или партия является организацией, использующей методы насилия в политической жизни, то министр юстиции выступает в Конституционном трибунале с предложением о запрете ее деятельности.
В соответствии с законом средства партии складываются из членских взносов, даров, имущества, полученного в порядке наследования по завещанию, доходов от имущества партии и хозяйственной деятельности[113], а также общественных пожертвований. Доходы от хозяйственной деятельности освобождаются от налогов в части, используемой на уставные цели партии.
Политические партии не могут пользоваться какой-либо деловой поддержкой или финансовой помощью иностранных граждан и юридических лиц, образованных иностранцами. (Доходы, получаемые в нарушение такого запрета, взыскиваются в государственную казну.) Источники финансирования партии являются открытыми.
В настоящее время в Польше действует более 200 партий, большинство которых имеют близкие политические позиции. Основным барометром политического веса, роли партии в общественной жизни являются выборы (парламентские или президентские). Состоявшиеся в сентябре 1993 г. внеочередные выборы в парламент (в 1994 г. — в советы гмин) выявили 6 основных ведущих политических сил современной Польши[114].
Наибольшее число голосов избирателей набрал Союз демократических левых сил, получивший поддержку 20,5 процента польского электората. В состав этого блока входят Социал-демократия Польской Республики (образована в 1990 г. на базе Польской Объединенной Рабочей партии). Союз свободы, Всепольское соглашение профсоюзов и другие группировки социал-демократической и коммунистической ориентации (всего их 17). Эта левая коалиция выступает за социально ориентируемую рыночную экономику. На президентских выборах 1995 г. лидер Социал-демократии Польской Республики А. Квасьневский в первом туре набрал 35,11 процентов голосов избирателей, а во втором — 51,72 процента, став таким образом главой польского государства.
Второй по численности парламентской партией является Польская крестьянская партия (15,4 процента голосов избирателей). Программные положения ПКП опираются на исторические традиции людовцев, одного из главных общественных движений межвоенной Польши. СДЛС и ПКП имеют в настоящее время в Сейме более 2/3 мандатов, что свидетельствует о реальной победе левых сил. Правда, этот успех не столь стабилен, поскольку его определяют не столько приверженность поляков социал-демократическим ценностям, сколько протест избирателей, направленный против проблем и трудностей переходного периода (экономические проблемы, безработица, достигшая 3 млн. человек) и некоторые другие факторы.
Другие партии, получившие поддержку избирателей, это политические организации, образовавшиеся в результате раскопа профсоюза «Солидарность», общественно-политической организации, возникшей в августе 1980 г. С введением военного положения в Польше 13 декабря 1981 г. легальная деятельность «Солидарности» была прекращена.
В феврале-апреле 1989 г. в Польше состоялись заседания «круглого стола», в которых приняли участие представители ПОРП, «Солидарности», Всепольского соглашения профсоюзов. Польского католического союза. Общества светских католиков «ПАКС», епископата католической церкви. Одним из первых решений «круглого стола» явилась легализация «Солидарности». На состоявшихся в том же году парламентских выборах «Солидарность» одержала убедительную победу; один из ее лидеров, Т. Мазовецкий возглавил правительство, которое начало проводить глубокие экономические преобразования в стране. Это общественно-политическое объединение консолидировало в себе в конце 80-х годов все реформистские, демократические силы страны и сыграло решающую роль в дальнейшем социально-экономическом и политическом развитии Польши.
Демократическая уния (ДУ) вышла из «Солидарности» и оформилась как политическая партия после президентских выборов 1990 г. (ее возглавил Т. Мазовецкий). Эта правая партия на парламентских выборах 1993 г. получила поддержку 10,5 процента голосов избирателей. ДУ выступает за последовательный переход к рыночной экономике, ускорение приватизации государственной собственности.
Союз труда (СТ) — «новые левые», выходцы из «Солидарности», тяготеют к западным социал-демократическим, рабочим партиям (получили 7,3 процента голосов избирателей). СТ — маленькая партия, разделяет принципы, которыми в 1980–1981 гг. руководствовалась «Солидарность» (социальное равенство, социальная справедливость, активная социальная политика государства). Эта партия выступает против программы приватизации.
Конфедерация независимой Польши (КНП) — партия националистического типа сформировалась в конце 70-х годов; действовала до 1989 г. как нелегальная организация. КНП оказывала поддержку «Солидарности» в начале 80-х годов, а также после ее легализации в 1989 г. На парламентских выборах 1993 г. ее поддержали 5,8 процента избирателей.
Накануне выборов 1993 г. президент Польши Л. Валенса образовал Беспартийный блок в поддержку реформ, но за него, как и другие правые партии, проголосовала небольшая доля поляков, лишь 5,4 процента.
Правые католические партии не смогли преодолеть заградительный пункт, т. е. не набрали минимального числа голосов избирателей, необходимого для участия в распределении мандатов. При этом необходимо отметить, что 35 процентов электората поддержали партии и избирательные блоки, которые не были допущены к распределению мандатов. Это свидетельствует о том, что в Польше существует множество политических партий, которые не осознали еще необходимости консолидации усилий в предвыборной борьбе. Это обстоятельство во многом способствовало победе левых сил на парламентских выборах 1993 г.[115].
Огромное влияние на развитие польского государства, функционирование политической системы оказывает католическая церковь. Авторитет польской католической церкви опирается на ее исторические заслуги по сохранению культурного, политического наследия, поддержанию национального духа, единения поляков, их самосознания как нации. В последние годы «социалистической» Польши церковь воспринималась как воплощение польского патриотизма. Свобода в польской политической культуре часто воспринимается как нечто, относящееся скорее к нации, нежели к отдельному гражданину. Поэтому в Польше слияние религиозных верований с концепцией свободы и национальной независимости — явление уникальное и весьма значительное.
Около 90 процентов поляков считают себя верующими. Избрание кардинала К. Войтылы, архиепископа Кракова, на папский престол (он принял имя Иоанна Павла II) в октябре 1978 г. оказало значительное позитивное влияние на авторитет польской католической церкви.
Католическая церковь в период с сентября 1980 г. вплоть до настоящего времени оказывает большую моральную поддержку «Солидарности», признав ее выразителем и защитником национальных, гражданских интересов поляков. 8 сентября 1994 г. «Солидарность» официально представила в конституционную комиссию свой проект основного закона. При разработке этого проекта лидеры «Солидарности» консультировались с представителями римско-католической церкви, которые поддержали его, разрешив активистам «Солидарности» собирать подписи после богослужений. С 1990 г. участие церкви в жизни государства активизировалось. По решению правительства в государственных школах введено религиозное обучение (по выбору). На всех государственных зданиях в Польше появились религиозные символы, а на всех официальных церемониях теперь присутствуют священнослужители. В армии и на флоте введены должности капелланов. Текст присяги Президента Польши в соответствии с Конституционным законом 1992 года может быть дополнен словами: «Да поможет мне Бог».
Правительство Польской Республики в 1993 г. подписало конкордат с Ватиканом, определяющий отношения церкви с государством. В соответствии с этим документом оба института выступают как равные, они независимы друг от друга и самостоятельны. Слово «отделение» более не употребляется[116]. В июне 1994 г. польский парламент принял решение отложить ратификацию конкордата с Римом до принятия новой конституции. В соответствии с постановлением, принятым по этому вопросу, создан специальный комитет для подготовки проекта закона о ратификации конкордата.
На политическую жизнь Польши оказывают большое влияние профсоюзы. В соответствии с действующей конституцией профсоюзы являются организацией, участвующей в формировании и реализации задач социально-экономического развития страны; профессиональные союзы представляют интересы и права трудящихся, являются школен гражданской активности и вовлечения в строительство гражданского общества. При характеристике политических партий уже упоминался профсоюз «Солидарность». Эта организация имела социально-политический характер. После крушения социализма «Солидарность» раскололась на несколько политических партий. В настоящее время сохраняется собственно профсоюз «Солидарность», главной задачей который видит социальную защиту трудящихся. Сегодняшнее положение «Солидарности» не сопоставимо с тем местом, которое она занимала в начале реформ.
С 1984 г. в стране действует новое профсоюзное объединение — Всепольское соглашение профсоюзов, которое объединяет более 130 федераций и организаций, численность которых составляет около 7 миллионов членов. Главной целью их деятельности является защита прав и охрана общественно-профессиональных, социальных, культурных интересов, а также охрана здоровья, труда рабочих, пенсионеров и членов их семей; заключение соглашений с правительством и предпринимателями, предусматривающих социальные гарантии для трудящихся, контроль за их исполнением. В соответствии с законом от 7 апреля 1989 г. об изменении закона о профсоюзах на предприятиях могут функционировать несколько профсоюзных организаций.
На социально-экономическую ситуацию в стране, функционирование политической системы большое воздействие оказывают средства массовой информации. В Польской Республике издается несколько сотен газет, журналов политическими партиями, организациями, движениями. Наиболее известными и значительными из них являются газеты «Жечьпоспопита» (орган правительства), где публикуется информация о работе Сейма, Сената, других высших органов государства, тексты законов, постановлений Совета министров (у нас именуется «Речь Посполита»); «Газета выборча» — орган «Солидарности». ПОРП до 1990 г. издавала газету «Трибуна Люду», которая с 1990 года стала выходить под названием «Трибуна» как орган СДРП. Существуют и католические издания, например, краковский еженедельник «Тыгодник повшехны».
В 1984 г. был принят закон о прессе, в котором закрепляются задачи прессы, регулируются отношения, связанные с выходом различных периодических изданий, определяются права и обязанности лиц, занимающихся журналистикой. Законом от 11 апреля 1990 г. был отменен закон о контроле за публикациями и зрелищами, упразднены органы, осуществляющие такой контроль, т. е. цензура была запрещена, были внесены изменения в закон о прессе. В соответствии со статьей 1 новой редакции закона о прессе «пресса пользуется свободой выражения мнения и осуществляет право граждан на добросовестную информацию, гласность общественной жизни, а также право контроля и общественной критики». Издателем может быть юридическое лицо, физическое лицо или другая организационная единица, хотя и не имеющая статуса юридического лица. В 1990 г. разрешительный порядок на издательскую деятельность был заменен регистрационным. Регистрация проводится общим воеводским судом.
В 1992 г. в конституцию было внесено дополнение, предусматривающее учреждение Всепольского совета по радиовещанию и телевидению (ВСРТ), который призван обеспечить свободу слова, реализацию права граждан на информацию, а также общественные интересы на радиовещании и телевидении. В соответствии с законом о ВСРТ членов этого органа назначают парламент и президент: 4 — Сейм, 2 — Сенат, 3 — Президент; председателя Совета — Президент по соглашению с его членами. Совет обладает широким кругом полномочий, в том числе правом выдачи лицензий новым радио- и телевизионным станциям сроком от 3 до 7 лет для радиостанций и от 3 до 10 лет для ТВ. Обеспечивая общественные интересы. Совет может принимать различные меры воздействия за нарушение Закона о СМИ: устное порицание, штраф, а, в исключительных случаях, невозобновление или отмена лицензии на вещание. Закон о средствах массовой информации 1993 г. распространяет свое действие на все радио- и телестанции. Его положения определяют квоты вещания, которые призваны защищать польскую продукцию от экспорта с запада; ограничивают количество разрешенной рекламы; программы, «неподходящие для детей», не могут транслироваться в определенное время. Наиболее интересным представляет запрет на трансляцию всех программ, представляющих угрозу государству или оскорбляющих «христианские ценности».
Конституционные реформы в Польше практически не коснулись основ правового статуса личности. Раздел 8 конституции ПР, посвященный основным правам и обязанностям граждан, остался практически неизменным. В него были внесены лишь некоторые косметические изменения, приспосабливающие положения «социалистической» конституции к новым условиям (например, статьи 84–85 о политических партиях и объединениях). Была исключена ст. 68, гарантирующая право на труд, что обусловлено переходом к рыночной экономике, свободному предпринимательству.
В текущем законодательстве права человека нашли свое отражение, например, в законе об общественных собраниях от 5 июля 1990 г., гарантирующем свободу таких собраний; в законе от 20 декабря 1989 г., изменившем судебную систему и гарантирующем ее независимость и др. Еще в ноябре 1992 г. президент Польши внес в парламент проект Хартии прав и свобод; 21 января 1993 г. состоялось первое чтение законопроекта, но до сих пор судьба его окончательно не решена. Продолжаются дебаты между сторонниками либеральной, социалистической и католической концепцией прав и свобод человека.
Ратификация Польшей важнейших международно-правовых актов о правах человека, вступление в Совет Европы, реформа судебной системы способствуют усилению гарантий прав и свобод человека. Уполномоченный по гражданским правам Польской Республики, осуществляя защиту прав человека, опирается на международные стандарты, содержащиеся в соответствующих международно-правовых актах, современное польское законодательство.
Конституция 1952 г. достаточно широко определяет принципы правового положения граждан, их основные права и обязанности, некоторые гарантии их осуществления. Действующая конституция определяет основы правового статуса граждан в своих заключительных разделах.
Конституция провозглашает равноправие граждан независимо от пола, рождения, образования, занятия, национальности, расы, вероисповедания, а также социального происхождения и положения. Основное внимание конституция уделяет социально-экономическим правам: на отдых, охрану здоровья, а также на помощь в случае болезни, на пользование благами природной среды (ст. 69–71, 79). Современный переход к рыночной экономике ведет к фактическому свертыванию социально-экономических прав, поскольку государство не располагает для этого достаточными финансовыми ресурсами. Новая редакция конституции гарантирует свободу хозяйственной деятельности независимо от форм собственности; всемерную охрану частной собственности и право наследования.
Социально-культурные права включают право на образование, на пользование достижениями культуры и на творческое участие в развитии национальной культуры. Польская Республика заботится о всестороннем развитии науки, литературы, искусства, особой заботой окружает творческую интеллигенцию (ст. 72–77). Современные материальные и юридические гарантии не обеспечивают в полной мере реализацию этой группы прав граждан.
Политические права и свободы как коллективные, так и индивидуальные, отражены в конституции довольно кратко. К ним относятся избирательные права (ст. 95–99; 100), право на объединение (ст. 84–85), право на участие в осуществлении общественного контроля, в консультациях и дискуссиях по узловым проблемам развития страны и право на внесение предложении (ст. 86). Как отмечалось ранее, за последнее десятилетие эти конституционные нормы нашли свое развитие в текущем законодательстве. Законы о политических партиях, о средствах массовой информации и др. предусматривают демократический порядок осуществления политических прав и свобод, содержат гарантии свободы слова, печати, права граждан на объединение.
Личные права и свободы: свобода совести и вероисповедания (ст. 82), личная неприкосновенность, неприкосновенность жилища и тайна переписки (ст. 87) закрепляются в польской конституции в традиционном для социалистических государств порядке. Огромное значение для осуществления личных прав польских граждан имеют принятые в мае 1989 г. законы, обеспечивающие свободу совести и вероисповедания: закон об отношении государства к католической церкви, в котором последняя была признана юридическим лицом; закон о гарантиях свободы совести и вероисповедания: закон о социальном обеспечении духовных лиц.
Конституция Польши возлагает на своих граждан обязанность соблюдать предписания основного закона и других законов, дисциплину труда, уважать принципы социального общежития, добросовестно выполнять обязанности перед государством (ст. 90). Защита Родины признается священным долгом каждого гражданина, а воинская служба является почетной обязанностью граждан республики (ст. 92).
В 1988 г. Польша, первая из стран Восточной Европы, признала за своими гражданами право на отказ от военной службы, предусмотрела альтернативную обязательной военной службе.
Конституционные изменения в Польше сопровождаются реформами избирательного права, которые имели несколько этапов. На развитие законодательства о выборах оказали влияние демократизация политической системы, становление многопартийности, свободное развитие средств массовой информации. На первом этапе в Польше были приняты переходные избирательные законы, которые явились результатом договоренностей, достигнутых за «круглым столом» в 1989 г.: Положение о выборах в Сейм X созыва на 1989–1993 гг. и Положение о выборах в Сенат. Эти акты отражали соотношение политических сил, сложившееся в то время. Положение о выборах в Сейм, прямо ссылаясь на соглашения «круглого стола», предоставляло Государственному совету право устанавливать для отдельных избирательных округов число мандатов, предназначенных для ПОРП и ее союзников, а также католических организаций (за ними закреплялось 65 процентов мест, остальные 35 процентов доставались беспартийным). Положение о выборах в Сенат не предусматривало закрепления мандатов за определенными партиями, выборы в этот орган являлись свободными.
Основные направления следующего этапа избирательной реформы нашли отражение в Положении о выборах в Советы гмина 1990 г. (в ред. 1993-95 гг.), органы территориального самоуправления. Законе о выборах Президента Польской Республики 1990 г. (с изменениями 1993–1995 гг.), Положениях о выборах в Сейм 1991 и 1993 гг. (с изменениями 1995 г.), Положении о выборах в Сенат ПР 1991 г. (с изменениями 1994 г.). Конституцией и законодательством о выборах предусматриваются всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании.