В Великобритании действует всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании.
Активное избирательное право принадлежит всем гражданам Великобритании, достигшим 18 лет. Акт о народном представительстве 1983 г. расширил состав избирательного корпуса применительно к парламентским выборам, предоставив право избирать гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании. Лица, обладающие активным избирательным правом, осуществляют его в том избирательном округе, на территории которого они постоянно проживают на день составления регистрационного списка. Таким днем является 10 октября каждого года (в Северной Ирландии — 15 сентября). Внесение в регистрационный список — обязательное условие реализации активного избирательного права. Список составляется ежегодно специальным чиновником местного совета на основании данных, сообщаемых домовладельцами.
К 29 ноября регистрационный список вывешивается для всеобщего обозрения в публичной библиотеке или на каком-либо публичном здании. Лицо может возразить против неправильностей в списках избирателей до 16 декабря. Чиновник, осуществляющий регистрацию, обязан выслушать возражения и вынести решение об исправлении в списке, либо отказе в этом. Такое решение может быть обжаловано в суд графства, а в последующем в апелляционном суде. Список считается действующим с 16 января для любых выборов, которые проводятся в течение следующих 12 месяцев.
Закон особо гарантирует избирательные права граждан, находящихся вне места проживания в связи с их работой или болезнью, а также британских граждан, проживающих за границей. Так, военнослужащие, должностные лица государства, находящиеся за границей, их супруги, проживающие вместе с ними, моряки торгового флота рассматриваются как избиратели того округа, в котором они имели бы право голоса до выезда в связи с выполнением служебных обязанностей.
С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено британским гражданам, проживающим за границей и подавшим на дату, установленную для составления регистрационного списка, соответствующее заявление. Они имеют право голосовать в том избирательном округе, где были зарегистрированы непосредственно перед выездом за границу. Однако такое право действует только в течение 5 лет с того дня, когда человек перестал быть жителем Великобритании.
В качестве гарантии активного избирательного права граждан, находящихся на день проведения выборов вне постоянного места жительства, либо проживающих за границей, предусмотрено голосование по почте и по доверенности.
Активным избирательным правом не обладают: иностранцы, душевнобольные, пэры и пэрессы (за исключением пэров Ирландии), лица, находящиеся в заключении, которое они отбывают в исправительном учреждении во исполнении приговора суда, лица, осужденные за использование бесчестных и незаконных приемов на выборах — в течение 5-10 лет в зависимости от характера нарушения.
Пассивное избирательное право предоставляется британским гражданам по достижении 21 года. Закон предусматривает, однако, целый ряд достаточно существенных ограничений из этого общего правила. Эти ограничения можно подразделить на 3 группы. Первая из них связана с болезненным состоянием психики человека: не обладают правом избираться лица, страдающие некоторыми тяжелыми психическими заболеваниями. Ограничения второй группы можно считать своего рода моральными цензами: пассивное избирательное право не предоставляется банкротам, лицам, признанными виновными в применении «бесчестных и незаконных приемов на выборах», а также лицам, отбывающим наказание за государственную измену. Последнее ограничение было введено в начале 80-х годов после того, как на парламентских выборах 1979 г. известный борец за отделение Северной Ирландии Б. Сэндз, отбывающий наказание, получил на выборах в палату общин рекордное число городов, превышающее даже количество голосов, поданное за М. Тэтчер, ставшую после этих выборов премьер-министром.
Наконец, третью группу составляют ограничения пассивного избирательного права, связанные с действующими многочисленными правилами о несовместимости депутатского мандата с занятием определенной деятельностью. Так, лишены права быть членами палаты общин лица, занимающие некоторые государственные должности; профессиональные оплачиваемые судьи; чиновники министерств и центральных ведомств; лица, находящиеся на дипломатической службе; военнослужащие (кроме офицеров, находящихся в отставке); руководители публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимого телевизионного управления и т. п.); клерки местных советов и пр. Перечисленные случаи несовместимости объясняются требованием политической беспристрастности, необходимой лицам, пребывающим на перечисленных должностях, которые невозможно совместить с членством в палате общин. Однако государственный служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, может сделать это, лишь при условии ухода в отставку с занимаемой должности до своего выдвижения кандидатом.
На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300–2500 кандидатов. Большинство из них — кандидаты от Консервативной и Лейбористской партий. Процедура выдвижения достаточно проста. Кандидат должен подать чиновнику по выборам заявление, подписанное 10 избирателями, и уплатить избирательный залог в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не наберет по меньшей мере 5 % голосов избирателей своего округа. Из всех участвующих кандидатов в среднем только около 150 человек теряют избирательный залог. Некоторые мелкие партии предлагают вместо избирательного залога увеличить с 10 до 150 число подписей под петицией о выдвижении кандидата на выборах.
На практике кандидаты выдвигаются политическими партиями. Например, кандидатов от Консервативной и Лейбористской партий определяют местные партийные организации под контролем центральных органов из числа претендентов, предложенных руководством. Как видно, на этой стадии избиратели практически не участвуют в отборе кандидатов.
При формировании палаты общин страна делится на 651 округ. От каждого округа избирается один депутат. Границы избирательных округов пересматриваются, как правило, раз в 10 лет, что приблизительно совпадает со временем переписи населения. С 1949 г. закон устанавливает требование математического равенства численности избирательных округов. Однако на практике не все округа удовлетворяют этому требованию. Разница численности избирателей в них колеблется от 22 тыс. до 100 тыс.
В отличие от других стран в Великобритании не существует каких бы то ни было специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных округах. Общее руководство организацией выборов в масштабе веси страны осуществляет министерство внутренних дел, а на местах — чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов).
Палата лордов формируется, главным образом, по наследственному признаку. Численный состав палаты не является постоянным и однородным. В настоящее время в нее входит более 1000 пэров: около 800 наследственных лордов, имеющих право передачи титула по наследству; более 300 пожизненных пэров, которым королева пожаловала этот титул за выдающиеся заслуги перед государством (по рекомендации премьер-министра), не имеющих права передачи титула наследникам; 26 духовных лордов — 2 архиепископа (Йоркский и Кентерберийский) и 24 епископа англиканской церкви; а также 20 пожизненно назначаемых «лордов по апелляции». Усиливающийся процесс сращивания верхушки бизнеса и истеблишмента отразился на социальном составе палаты — большинство мест в ней принадлежит представителям крупнейших промышленных корпораций и финансовых кругов.
Институт референдума получил в Великобритании весьма ограниченное практическое применение. За всю ее историю было проведено лишь 3 референдума, при этом в двух случаях — на региональном уровне. В 1975 г. состоялся референдум по вопросу о возможности дальнейшего пребывания Великобритании в Европейских Сообществах. На вопрос «Думаете ли вы, что Соединенное Королевство должно оставаться в Европейских Сообществах?» — из 64,5 % проголосовавших «Да» ответили 67,2 % и «Нет» 32,8 %.
В 1979 г. референдумы проводились в Шотландии и Уэльсе по вопросу о принятии законов, предоставляющих им автономию с учреждением собственных парламентов и органов исполнительной власти, правда, с весьма ограниченной компетенцией. Но ни в одной из этих территорий законопроект не получил требуемых 40 % голосов зарегистрированных избирателей (хотя в Шотландии за закон высказалось абсолютное большинство голосовавших). Таким образом, решение на референдуме не было принято, и статуса автономных единиц ни Шотландия, ни Уэльс не получили.
По форме правления Великобритания является парламентарной монархией. Данная форма правления существует столько же, сколько и само это государство, т. е. с начала IX века, когда объединились семь прежде враждовавших между собой королевств (был, правда, 11-летний перерыв республиканской диктатуры Кромвеля с 1649 по 1660 гг.).
В английской государственно-правовой доктрине принято ставить на первое место в системе государственных органов монарха, который является главой государства и признается источником суверенной власти.
В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, в соответствия с которой королевский трон передается ГК) наследству старшему из сыновей бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. С 1952 г. трон занимает Елизавета II. Елизавета II — 42-й монарх Великобритании и шестая по счету королева. Она принадлежит к династии Виндзоров.
Полномочия монарха существуют в форме королевских прерогатив, т. е. исключительных прав, не исходящих от парламента. Прерогативы монарха Великобритании можно подразделить на личные и политические. К числу личных относятся: право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), право на содержание (если в 1952 г. сумма, отпускавшаяся по цивильному листу, составляла 475 тыс. фунтов стерлингов, то в 1995 г. она равнялась 7,9 млн.); в-третьих, право иметь королевский двор. Во время правления отца нынешней королевы Георга VI была установлена еще одна королевская прерогатива — освобождение от уплаты налогов. В начале 90-х годов Елизавета II добровольно от нее отказалась.
Политические прерогативы монарха формально являются весьма обширными и серьезными, но на практике в настоящее время самостоятельно им не используются. В большинстве случаев они действуют лишь номинально. Поэтому их принято именовать спящими прерогативами.
Политические прерогативы монарха также можно классифицировать. Во взаимоотношениях с парламентом полномочия монарха характеризуются прежде всего тем, что он является составной частью этого органа. Однако монарх не может посещать заседания парламента без специального приглашения. Из этого правила установлено единственное исключение, связанное с еще одной королевской прерогативой. Каждый год осенью именно королева открывает очередную сессию парламента, выступая на совместном заседании палат с речью, подготовленной для нее премьер-министром. Формально-юридически только в это время парламент заседает в полном составе, что считается крупным политическим событием, поскольку устами королевы излагается программа, с которой правительство выходит на очередную парламентскую сессию.
Следующая прерогатива монарха во взаимоотношениях с парламентом — подписание принятых им законов. С этой прерогативой связана следующая — право королевского вето, которое формально имеет абсолютный характер, но с 1707 г. не используется.
Наконец, именно монарху в Великобритании принадлежит право роспуска нижней палаты парламента — палаты общин.
Во взаимоотношениях с правительством статус монарха характеризуется тем, что он назначает премьер-министра. Однако фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в палату общин. Поэтому в большинстве случаев акт назначения является формальностью. Тем не менее порой возникают достаточно сложные ситуации, когда слово монарха может стать решающим. Например, в 1957 г. и 1963 г. в политическом руководстве победившей на выборах Консервативной партии не было единства, в результате чего оно не смогло выдвинуть согласованную кандидатуру премьер-министра. Решающее слово в такой ситуации оказалось за монархом: в 1957 г. Елизавета поддержала кандидатуру Макмиллана, в 1963 г. — Дугласа-Хьюма. В 1974 г. благодаря позиции королевы было сформировано лейбористское правительство, хотя явного преимущества у этой партии в результате выборов не было. Образованное правительство действует от имени короны.
Судебные полномочия монарха характеризуются тем, что от его имени объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждается и ведутся все уголовные дела.
Монарх является главнокомандующим вооруженными силами Великобритании. Он назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания (личное воинское звание королевы — полковник), награждает знаками отличия.
Внешнеполитические полномочия монарха определяются прежде всего тем, что он выступает главой Британского Содружества, в состав которого входят в настоящее время 49 государств, причем 18 из них, включая Канаду, Австралию и Новую Зеландию, признают Елизавету II и в качестве своего главы государства. Именно королева промульгирует конституции государств, входящих в состав Содружества.
Наконец, специфическая черта статуса монарха Великобритании состоит в том, что он является главой англиканской и пресвитерианской церкви.
Все акты, исходящие от королевы, подлежат контрассигнации премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем монарх не может издать ни одного акта без согласия премьер-министра.
Институт монархии сохраняется в Великобритании как символ единства нации, преемственности в ее развитии, гарант стабильности в обществе. Монархия имеет некоторые преимущества, отсутствующие у республиканской формы правления. К ним можно отнести политический нейтралитет монарха (поддерживаемый недопустимостью его членства ни в одной политической партии), его компетентность и информированность в вопросах управления, обеспечиваемые многолетним опытом; подготовкой к достойному исполнению своих задач с детства, возможность сохранения монархом своего статуса независимо от соотношения политических сил.
Парламент Великобритании включает монарха, палату общин и палату лордов.
Нижняя палата — палата общин — это общенациональный представительный орган, избираемый на пять лет.
Руководит палатой общин председатель палаты — спикер (в палате лордов председательствует лорд-канцлер). У него имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные «кнуты», которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.
Важным структурным элементом палаты общин служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного обсуждения законопроектов. Комитеты английского парламента подразделяются на постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида: комитет всей палаты; неспециализированные и специализированные.
Комитет всей палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации (в последнем случае — по желанию правительства). На заседаниях комитета всей палаты председательствуют поочередно заместители спикера.
Неспециализированные комитеты палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита А, В, С, D и т. д. Обычно в палате функционирует 7–8 таких комитетов.
В каждом из них работает от 15 до 50 человек. Их персональный состав формируется комитетом по отбору (а не палатой в целом) по партийному признаку, т. е. по предложениям партийных фракций пропорционально их численности.
Специализированные комитеты состоят из 9-14 человек каждый. Большинство из них (14) создаются по отраслям и сферам управления. Их основная задача — контроль за деятельностью основных министерств. Поэтому система комитетов привязана к их структуре. Например, действуют комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, комитеты по делам Шотландии и Уэльса. Кроме того, имеются специализированные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парламентского уполномоченного.
Комитеты имеют право проводить расследования, для чего они могут истребовать необходимые документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По окончании расследования того или иного вопроса комитет представляет палате общин доклад. В цепом парламентские комитеты играют вспомогательную, не очень значительную роль, их решения носят рекомендательный характер, и депутаты не связаны мнением того или иного комитета.
Среди временных особое значение имеют сессионные комитеты палаты общин. Они именуются так потому, что учреждаются из года в год в начале каждой сессии. Основная сфера их деятельности — обеспечение функционирования самой палаты. К сессионным относятся комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, направленным палате общин; обслуживанию депутатов.
Палатой лордов руководит лорд-канцлер. Она не имеет постоянных комитетов и лишь может по своему усмотрению преобразоваться в комитет всей палаты, а также создавать временные специализированные комитеты для обсуждения конкретного законопроекта.
Обе палаты совместно могут образовывать объединенные комитеты для рассмотрения дел, касающихся равным образом каждой из палат.
Существует, в частности, объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов обеих палат.
Депутат обладает иммунитетом (на период сессии плюс 40 дней до начала и после завершения сессии) и получает жалованье за свою работу. Кроме того, ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы, услуги 3 помощников. В дополнение к услугам помощников депутатам иногда оказывают помощь местные партийные агенты (в выполнении конкретных просьб избирателей, подготовке встреч с избирателями в выходные дни).
У каждого депутата имеются двойственные отношения со своей партией, без поддержки которой невозможно победить на выборах и сделать карьеру. Однако строгое подчинение партийной дисциплине лишает депутата его индивидуальности и возможной поддержки избирателей. Поэтому по принципиальным вопросам они нередко вынуждены голосовать против мнения своей фракции, объединяясь с другими депутатами (такое поведение не рассматривается как стремление «сколотить» оппозицию партийной политике).
Основной сферой деятельности английского парламента является законодательство. Законодательная инициатива может быть осуществлена в любой палате. На практике законопроекты рассматриваются нижней палатой, затем передаются в верхнюю. Формально законодательной инициативой обладает монарх (в лице министров). В соответствии с правилами процедуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один день в неделю. В итоге 95 % всех законов принимается по инициативе правительства.
Как и в других странах, пленарные рассмотрения законопроекта называются «чтениями». В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Во втором чтении обсуждаются его основные положения. По окончании обсуждения законопроект передается в соответствующий постоянный комитет, где идет постатейное обсуждение, внесение предложений о поправках и голосование (в правительственные законопроекты, комитеты, как правило, поправок не вносят). Если законопроект прошел через комитет, он выносится на пленарное заседание палаты; во время прений в него могут быть внесены поправки. В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. В случае принятия проект направляется в верхнюю палату, где он проходит аналогичную процедуру. Финансовый законопроект удостоверяется спикером в качестве такового и должен быть принят лордами в течение месяца. Несмотря на ежегодный рост числа и объема принимаемых законов, в современный период законодательная деятельность английского парламента утратила тот суверенный характер, который существовал в прошлом веке. Данному обстоятельству способствует целый ряд причин: бурное развитие экономики, средств коммуникации, усложнение процесса государственного управления и т. д. Чтобы поспеть за быстро меняющимися обстоятельствами, законодатели делегируют часть своих полномочий правительству, проводят предварительную подготовку и согласование законопроектов в комитетах, привлекают для консультаций специалистов, упрощают законодательную процедуру в самом парламенте (например, использование процедур «гильотины», «кенгуру»). Если новый закон регулирует крупную проблему, то проводится несколько независимых экспертиз, согласование с заинтересованными ведомствами, союзами предпринимателей и профсоюзами с тем, чтобы выяснить, как принятие акта повлияет на структуру сложившихся отношений, увязывается с действующей системой права, отразится на международных отношениях.
Старейшей прерогативой парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой по финансовым вопросам обладает правительство — фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Если бы не было предварительного обсуждения и специальных экспертных оценок в комитетах, за отводимые на обсуждение 1000-страничного бюджета 26 дней депутаты не смогли бы предложить свои поправки. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов (через парламентского контролера — генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).