В 1992 г. все дальше от правового поля Федерации отходила Чеченская Республика, превращаясь в особую зону России. На территории Чечни осуществлялся беспошлинный ввоз и вывоз товаров, нелегальная торговля оружием, финансовые спекуляции. Регион стал крупным производителем и перевалочным пунктом торговли наркотиками. Республика вступила в полосу острого социально-экономического кризиса, шла стремительная криминализация чеченского общества. С конца 1991 г. начался захват военных объектов и складов с вооружением. К маю 1992 г. в распоряжении дудаевцев оказалось 80% боевой техники (108 танков, 51 самолет, 153 артиллерийских орудия и миномета, 600 противотанковых управляемых ракет и зенитно-ракетных комплексов) и 75% стрелкового оружия, ранее принадлежавших Советской армии. К июню численность регулярных войск республики достигла 15 тыс. человек. Камнем преткновения на переговорах между Москвой и Грозным оставался вопрос о статусе Чечни: чеченская сторона настаивала на признании независимости республики.
Формирование пояса нестабильности. Ликвидация СССР в конце 1991 г. породила ситуацию политико-правовой неопределенности в отношениях между бывшими союзными республиками. С одной стороны, они провозгласили себя суверенными государствами, добились независимости от «имперского центра» в Москве. С другой — объединение в рамках СНГ позволяло определить возможные формы и направления нового взаимодействия. Этого, однако, в 1992 г. сделано не было. Внимание местных элит было сконцентрировано на строительстве независимой государственности, стремлении контролировать начавшиеся экономические реформы. Отношения между Россией и ее ближними соседями осложнялись и рядом других факторов.
Экономическая политика России значительно отличалась от методов преобразований в других республиках, но все они продолжали находиться в единой рублевой зоне, что порождало острые межгосударственные противоречия. Новые государства начали интенсивный поиск политических и экономических союзников в Европе и Азии.
Политики понимали трудности возможного раздела вооружений бывшего Союза, и первоначально тлела надежда на сохранение в рамках СНГ единой армии. В конце 1991 г. было создано общее командование Объединенных Вооруженных сил (ОВС) СНГ, которое возглавил маршал авиации Е. И. Шапошников. В самой армии были сильны настроения против ее раздела. В феврале 1992 г. участники Всеармейского офицерского собрания выступили с обращением, в котором призвали «руководителей государств Содружества на переходный период сохранить целостность государственной границы, единую систему безопасности, единое военно-стратегическое пространство, единую систему управления Вооруженных сил». Тогда же, в феврале, под юрисдикцию России были переведены войска в Прибалтике, Закавказье, Молдове, а также в странах Центральной и Восточной Европы.
Однако верх взяла тенденция к созданию собственных армий. В «авангарде» шла Украина. Ее позицию открыто выразил президент Л. М. Кравчук: «У нас нет единого государства и не может быть единых вооруженных сил». Процесс образования новых армий проводился в одностороннем порядке, без предварительных договоренностей. Он часто приобретал форму «национализации» целых военных округов, армий и «приватизации» военного имущества и вооружений. Положение армии в «правовом вакууме» становилось критическим. Нередкими стали переходы солдат на территории «своих» республик. На советское военное имущество заявили свои претензии и агрессивные националистические силы, в частности в Закавказье. Начался стихийный захват вооружений, в результате которого большое количество оружия попало в руки неконтролируемых формирований. Все это подтолкнуло Россию к созданию собственной армии, и соответствующий указ был подписан Б. Н. Ельциным 7 мая 1992 г. В мае 1991 г. прекратило существование единое командование ОВС СНГ.
Начало практического раздела «советского военного наследства» привело к острому кризису в российско-украинских отношениях летом 1992 г. В центре внимания оказались вопросы о статусе Севастополя и судьбе Черноморского флота. Уже в январе 1992 г. Украина, игнорируя статус его как составной ОВС СНГ, стала требовать от личного состава принятия присяги на верность республике. В ответ последовал визит Ельцина в Севастополь, в ходе которого российский президент заявил о неправомерности претензий Украины. В конце марта Кравчук издал указ о переводе всех дислоцированных на Украине формирований под ее юрисдикцию, на что Ельцин 7 апреля отреагировал указом о переводе Черноморского флота под юрисдикцию России. 9 апреля действие обоих указов было приостановлено, однако решение о поднятии на кораблях флота русского Андреевского флага едва не привело к вооруженному столкновению в Крыму. Конфликт подтолкнул президентов двух стран к личной встрече, которая состоялась 3 августа 1992 г в Ялте. Решение проблемы Севастополя и флота было отложено до 1995 г., а на «переходный период» Черноморский флот переходил в совместное подчинение президентов России и Украины.
В 1992 г. возникли проблемы и с ядерным оружием бывшего СССР. Первоначально предусматривалось сохранение объединенных стратегических сил сдерживания и нерасчлененность ядерного оружия. Его управление находилось лишь в руках Президента России и Главнокомандующего ОВС СНГ. Далее, однако, в отличие от Белоруссии и Казахстана Украина не стала отказываться от статуса ядерной державы. Более того, 2 июля 1992 г. она объявила своей собственностью две тысячи ядерных боеголовок, находящихся на ее территории (одна пятая стратегического потенциала бывшего СССР), что вызывало дополнительную тревогу, и не только у России. Начались «торги»: отказ от статуса ядерной державы Украина обусловливала требованиями материального и политического порядка, которые адресовались как России, так и мировому сообществу в целом.
Обретение независимости почти повсеместно сопровождалось ростом национализма титульных наций, что сказалось на «некоренном» населении. В новых государствах оказалось 25 млн русских. Трудности получения гражданства огромной части русских людей, сокращение сферы применения русского языка и возможности получения на нем образования, официальные и неформальные препятствия для занятий определенными видами деятельности — все эти проблемы ставили новую для Правительства России проблему — защиту прав этнических россиян в новом зарубежье.
Распад СССР и раздел его вооружений привели к новым вспышкам межэтнических конфликтов в молодых государствах. Молдова усилила политический и военный нажим на Приднестровье, апогеем которого явился вооруженный штурм Бендер в июне 1992 г. Почти одновременно Грузия предприняла попытку с помощью оружия «усмирить» Южную Осетию. В августе начались грузинские войсковые операции против «абхазских сепаратистов». В ходе войны в Абхазии дала о себе знать Конфедерация горских народов Кавказа — организация солидарности, созданная четырнадцатью народами Северного Кавказа. Конфедерация объявила Грузии тотальную партизанскую войну и направила в зону конфликта до 5 тыс. добровольцев. В их числе находился и чеченский батальон под командованием Ш. Басаева.
В октябре 1992 г. начались столкновения между ингушами и осетинами — первый вооруженный межнациональный конфликт на территории собственно Российской Федерации. Неблагоприятно для России складывалась ситуация и в других регионах бывшего СССР. К моменту свержения в Афганистане дружественного нашей стране режима Наджибуллы и занятия войсками моджахедов Кабула в Таджикистане уже началась гражданская война. Россия, заинтересованная в сохранении порядка на границе с Афганистаном, была вынуждена вмешаться и в межтаджикские столкновения.
Все конфликты на постсоветском пространстве сопровождались многочисленными человеческими жертвами, в том числе и среди мирного населения. Россия по историческим и политическим мотивам не могла оставаться в стороне от конфликтов, что дестабилизировало обстановку внутри страны, осложняло ее отношения как с «ближним», так и с «дальним» зарубежьем.
Рост политической напряженности. Стремление обеспечить России достойное место в Союзе ССР и начать проведение эффективных реформ в 1990-м — середине 1991 г. сплачивало россиян, что на политическом уровне нашло отражение в поддержке действий президента и правительства со стороны съезда и Верховного Совета РСФСР. С началом обсуждения конкретных путей преобразований во второй половине 1991 г. ситуация стремительно меняется, а с 1991 г. политический климат в обществе определяется в первую очередь состоянием экономики, которое оказывало решающее влияние на расстановку и позиции основных политических сил. В оппозицию правительству стали переходить значительные социальные группы, а также самые различные общественно-политические организации. При этом условно можно выделить «непримиримую», «конструктивную» и парламентскую оппозицию.
Зимой—весной 1992 г. дало о себе знать возрождающееся коммунистическое движение. Руководство Российской Коммунистической рабочей партии в качестве основной формы протеста против политики правительства избрало демонстрации и митинги. Совместно с «Трудовой Россией» оно 9 февраля провело в Москве манифестацию, названную «походом на Белый дом», в которой участвовали до 100 тыс. человек. Активизировались и различные течения национально-патриотической направленности. 8 февраля в Москве состоялся Конгресс гражданских и патриотических сил России, а 15 февраля был образован «Русский национальный собор».
23 февраля 1992 г. «коммунисты» и «патриоты» приняли активное участие в демонстрации в Москве. В этот день произошло первое открытое столкновение между властями и «непримиримой» оппозицией. На пути демонстрантов, собравшихся в центре столицы для шествия к Могиле Неизвестного Солдата и возложения цветов, оказались отряды ОМОНа. У многих участников осталось ощущение, что власти сознательно пошли на обострение ситуации, желая «преподать урок» левым силам. События 23 февраля были названы «кровавым воскресеньем» и послужили катализатором объединения оппозиции в блок коммунистических и державно-патриотических сил. Такое решение было принято 1 марта на встрече лидеров партий, движений, депутатов Советов различных уровней, редакторов «патриотических» изданий. Участники приняли декларацию о создании объединенной оппозиции под лозунгом «Справедливость. Народность. Государственность. Патриотизм». Организационное оформление этого замысла произошло 24 октября 1992 г., когда был создан Фронт национального спасения.
К «конструктивной» оппозиции принадлежал ряд разноплановых организаций. Сюда входил известный своей государственно-патриотической ориентацией блок «Народное согласие» (участники блока — Демократическая партия (ДПР), Российское христианско-демократическое движение, Конституционно-демократическая партия), вышедший в ноябре 1991 г. из движения «Демократическая Россия». Корректировки реформ также требовал образованный в январе 1991 г. блок «Новая Россия», который объединил партии «левого центра» (Социал-демократическую партию, Народную партию России, Крестьянскую партию России, Социально-либеральное объединение Российской Федерации). Наиболее влиятельной организацией центристского толка считался возникший в июне 1992 г. «Гражданский Союз» (ГС). В него вошли ДПР во главе с Н. И. Травкиным, Народная партия «Свободная Россия» во главе с вице-президентом А. В. Руцким, а также Союз промышленников и предпринимателей (впоследствии — Российский союз «Обновление»), лидером которого был А. И. Вольский.
В течение 1992 г. нарастало противоборство между законодательной и исполнительной властью, которое часто называют «кризисом двоевластия». Формально в его основе лежали противоречия в конституционном строе России, фактически — недовольство со стороны парламентариев проводимыми преобразованиями. Конфликтующие стороны оспаривали друг у друга право определять экономический курс и влиять на формирование правительства. К весне 1992 г. в парламенте сложились три основных блока: проправительственный, объединявший около 250 депутатов, центристский, куда входили более 300 человек, и откровенно оппозиционный «Российское единство» — до 350 депутатов. Два последних во время голосований часто занимали сходные позиции в отношении президентского курса.
Первый кризис между законодательной и исполнительной властью проявился в апреле 1992 г. на VI съезде народных депутатов. Тогда его удалось разрешить президенту, который своим авторитетом «прикрыл» правительство, обещал пойти на некоторые уступки взамен на предоставление «молодым реформаторам» возможности поработать до конца года, чтобы «выправить» ситуацию.
Однако основные баталии между законодательной и исполнительной властью развернулись на VII съезде (1—15 декабря 1992 г.) Уже в первый день работы съезда Б. Н. Ельцин выдвинул предложение о введении «стабилизационного периода», в рамках которого законодательная и исполнительная власть следовали бы предварительно оговоренным «правилам игры». Предлагалось расширить полномочия правительства, подотчетного как президенту, так и съезду, при этом Верховный Совет терял право прямо вмешиваться в его деятельность, но мог «оспаривать решения правительства как в Конституционном суде, так и у президента». Последний же сохранял право выбора премьера и назначения министров. Ельцин предлагал съезду на время отказаться от попыток усилить влияние на исполнительную власть, используя свое право внесения поправок в Конституцию. По сути, это означало сохранение того соотношения властных полномочий, которое было одобрено V съездом РФ в октябре 1991 г.
Съезд отверг эти предложения, отклонив затем большинством голосов и кандидатуру Гайдара, которого президент предложил на пост премьер-министра. В ответ на это 10 декабря Ельцин на заседании съезда «через голову» депутатов выступил с телеобращением к народу. Он назвал съезд и лично Хасбулатова главными оплотами консерватизма, возложил на них основную ответственность за тяжелую ситуацию в стране, обвинил в подготовке «ползучего переворота». Ельцин предложил провести референдум по вопросу: «Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу съезда и Верховного Совета или Президенту России?» Вслед за этим Ельцин призвал своих сторонников покинуть зал заседаний.
Однако попытка сорвать работу съезда не удалась: вместе с президентом ушли лишь около 150 парламентариев, а в зале остался кворум. В накаленной обстановке съезд принял ряд поправок к Конституции, ограничивавших полномочия президента. Возник острейший политический кризис, чреватый дестабилизацией в стране и расколом государственного аппарата. Компромисс был достигнут 12 декабря при активном посредничестве председателя Конституционного суда В. Д. Зорькина. В результате обращение президента и поправки к Конституции отменялись, а на апрель 1993 г. было намечено проведение референдума по проекту нового Основного закона; президент же обязался назначить премьер-министра с учетом мнения съезда.
Курс на финансовую стабилизацию. Применительно к посткоммунистическим преобразованиям в экономике России часто используют термин «шоковая терапия», хотя ее временные границы понимаются различно. Некоторые связывают «шоковую терапию» лишь с мерами правительства зимы—весны 1992 г., когда либеральный курс проводился в наиболее чистом виде. Другие имеют в виду весь 1992 г., когда реформами руководила команда во главе с Гайдаром. Третьи этот курс связывают с 1992—1998 гг., когда правительство возглавляли соответственно Е. Т. Гайдар, В. С. Черномырдин и С. В. Кириенко. Четвертые считают, что базовые идеи «шокотерапии» не исчезли и из сегодняшней экономической политики. Существует также мнение, что «шоковая терапия» как целостная система определенных мер в нашей стране вообще не применялась. Однако во всех случаях в качестве грани выделяют 1998 г., когда, по утверждению известного экономиста А. В. Улюкаева, «закончился важнейший цикл рыночных реформ в России. Начался новый и очень сложный этап развития страны». Бесспорным же является то, что в 1992— 1998 гг. в центре внимания российского руководства стояла проблема финансовой стабилизации, добиться которой предполагалось средствами монетаристской политики.
Путь к финансовой стабилизации лежал через борьбу с инфляцией и сокращение бюджетного дефицита. Из мировой практики было известно, что экономический рост наблюдается в тех случаях, когда годовой уровень инфляции не превышает 40%, в России же в 1991 г. он составлял 2509%. В 1993—1998 гг. подавление инфляции осуществлялось высокими темпами: в 1993 г. она равнялась 840%, в 1994 г. — 215%, в 1995 г. — 131%, а в 1996 г. — уже 21%. Несмотря на столь заметный результат, он мало кем в обществе воспринимался как достижение. Это было связано с ухудшением основных макроэкономических показателей, которое было намного очевиднее. За 1992—1998 гг. российский ВВП сократился почти на 44% (для сравнения: за годы Великой Отечественной войны — на 24%), объем промышленного производства — на 56%, резко снизились масштабы инвестиций. Дефицит бюджета уменьшился с 30% до 4,8%, что было достигнуто, однако, за счет отказа государства от важных традиционных обязательств и функций (в медицине, образовании, науке, социальной сфере).
Потребительский рынок был наполнен разнообразными товарами, но эта проблема была решена не в результате развития собственного производства, а за счет увеличения импорта в обмен на топливно-энергетические ресурсы, металлы и другие сырьевые материалы.
Если следовать этой тенденции, то только для закупки хлеба за счет экспорта нефти ее добычу необходимо увеличить в 6—8 раз. При открытости экономики в чисто рыночных условиях отечественное производство развивать было просто невыгодно, так как Россия — самая холодная страна мира, здесь выше уровень удельного потребления энергии и, следовательно, — затраты. В то же время добыча топливно-энергетических ресурсов в районах Крайнего Севера и за Уралом ведет и к их удорожанию, по крайней мере, в 1,5—2 раза.
Помимо этого, российский рынок был наполнен товарами не вследствие активизации и расширения их производства, а через элементарное повышение цен. Это привело к колоссальному разрыву между платежеспособным спросом большинства населения и предлагаемой для потребления товарной массой. В 1995 г. 40% населения, относящегося к бедным, имели душевой доход в 2,5 раза ниже среднего уровня, а 20% состоятельного населения имели душевой доход в 2,3 раза выше среднего уровня. 22% населения имели доходы меньше прожиточного минимума. Это говорило о том, что «экономика дефицита» не была ликвидирована, а перешла из одной формы (товарной) в другую (денежную).
Результатом «шокового» характера изменений в 1992—1998 гг. явился отрыв экономической жизни на монетарном, денежно-финансовом уровне от процессов в реальной экономике, уход или даже бегство денег из сферы производства. Это привело к тому, что в 1990-е гг. отечественную экономику охватил глубочайший инвестиционный кризис. Абсолютный уровень инвестиций снизился с 1990 г. на 75%, а объем инвестиций производственного назначения — на 80%. Многие предприятия были лишены возможности обновлять свою техническую базу. При общем сокращении вложений в производственный сектор повысился удельный вес инвестиций в топливно-энергетический комплекс, металлургию, транспорт, связь. Доля вложений в обрабатывающие отрасли сократилась. Наметилась тенденция опережающего развития энергосырьевых отраслей, нефтегазовой промышленности, черной и цветной металлургии, лесозаготовительного производства, ориентированных на экспорт. Все это вело к тяжелым последствиям для российской экономики. Снижалась конкурентоспособность отечественных товаров не только на мировом, но и на внутреннем рынке, росло число аварий, расходы на ремонт изношенного оборудования, сузились возможности экономического роста, особенно в наукоемких отраслях, уменьшился спрос на строительно-монтажные работы и научно-техническую продукцию. Складывалась угрожающая ситуация, когда неизбежно масштабное и быстрое сокращение устаревшего производственного оборудования не сопровождалось его заменой новым.
Причины кризиса инвестиций носили комплексный характер. Основная была связана с тем, что государство из этой сферы фактически ушло, а новые субъекты инвестирования были либо экономически слабы, либо до конца не сформировались, либо не имели достаточных стимулов для вложений в реальный сектор. Этот уход был бы оправдан при условии восстановления государством обрушенного в ходе реформы уровня производства. Приватизированным предприятиям не всегда хватало средств даже для обслуживания текущих производственных нужд, многие оставались нерентабельными (в 1996 г. 40% предприятий по-прежнему были убыточными). Нехватка денежнокредитных ресурсов приводила даже к воспроизводству бартерных отношений, введению заменителей, суррогатов денег. Сложные процессы становления переживали инвестиционные фонды, страховые компании и другие институты, обычно аккумулирующие в условиях рынка финансовые ресурсы населения и ориентированные на их приумножение.
Не были прямо заинтересованы в финансировании промышленности и коммерческие банки, которые в 1992—1998 гг. вели себя вполне «по-рыночному». В это время государство прибегало к заимствованию средств у банков под очень высокий процент. По уровню доходности и степени риска финансовые рынки выглядели намного предпочтительнее реального сектора. В отдельные периоды вложения в государственные ценные бумаги обеспечивали инвесторам стабильную доходность на уровне 80—100 и более процентов годовых. Это создавало неблагоприятную для капиталовложений конъюнктуру, которая предъявляла предельно высокие требования к эффективности предпринимательских проектов. Чтобы быть сопоставимой с финансовым сектором, норма прибыли на вложенный капитал должна была составлять как минимум 50—80% годовых, чего отечественные предприятия обеспечить практически не могли. Таким образом, сформировалась хозяйственная модель, которую называют спекулятивной экономикой.
Взятые в совокупности, все эти факторы обусловили депрессивное состояние реального сектора российской экономики 1992— 1998 гг.
Главным фактором углубления кризиса было состояние российского бюджета. Правительство жестко придерживалось курса на сокращение государственных расходов, которые тем не менее составляли около 45% ВВП. В то же время через всю финансовую систему удавалось мобилизовать намного меньше средств — в среднем 32— 33% ВВП. Бюджетный дефицит воспроизводился из года в год, составляя около 7%. Это было связано с сокращением финансовой базы в результате падения объема ВВП, широко распространившейся практикой неплатежей в бюджет, плохой собираемостью налогов, сокрытием значительной части доходов от налогообложения. Государство было вынуждено постоянно заимствовать средства для покрытия дефицита государственного бюджета. В России дефицит покрывался: облигациями федеральных займов (ОФЗ) — 25—40%; кредитами международных финансовых организаций — до 25%; кредитами зарубежных коммерческих банков и фирм — 10%; кредитами иностранных правительств — свыше 5%; государственными краткосрочными обязательствами (ГКО) — 25%. В 1990-е гг. государственный долг превратился в одну из центральных экономических проблем России. Стремительно увеличивался внутренний государственный долг: к середине 1998 г. он превысил 25% ВВП. Соответственно возрастали бюджетные расходы по его обслуживанию, достигшие почти 4% ВВП. Не менее опасным было и нарастание внешнего государственного долга, к началу 1998 г. превысившего 20% ВВП. К унаследованным Россией от СССР 105 млрд долл. (большая часть заимствований приходится на горбачевский период) прибавились более 50 млрд новых, и в 1998 г. сумма внешнего долга превысила 156 млрд долл. По этому показателю Россия переместилась с 12-го на первое место в мире. Она в течение нескольких лет вела переговоры о реструктуризации долгов. В результате для нашей страны реструктуризация означала не их списание, а лишь отсрочку возврата основной суммы с уплатой процентов. С 2000 г. Россия должна была ежегодно выплачивать по внешнему долгу свыше 10 млрд долл.
Реформирующие свою экономику государства часто пользуются техническими кредитами, которые берутся на длительный срок для реализации конкретных промышленных и прочих проектов. Россия прибегала к потребительским кредитам, шедшим преимущественно на удовлетворение текущих потребностей в экономике и социальной сфере. При этом материализация кредитов осуществлялась за счет приобретаемых за рубежом потребительских товаров. В этом случае фактически происходило кредитование производства страны-кредитора.
Однако основной проблемой государственного долга России являлась не его величина, хотя она была огромна, а его срочность (большая доля «коротких», до одного года, долгов) и «дороговизна», высокая стоимость его обслуживания. В результате все большая доля новых заимствований тратилась на выплаты процентов по старым долгам, а доля средств, шедших на финансирование собственно бюджетного дефицита, т.е. на внутренние нужды, сокращалась. Если в 1996 г. расходы по обслуживанию государственного долга составили 12,8% от общего объема расходов федерального бюджета, то в 1998 г. аналогичные выплаты должны были составить почти 33%! Это была критическая точка, после которой хронический кризис российской финансовой системы перешел в острейший. 17 августа 1998 г. правительство пошло на ряд чрезвычайных мер, в числе которых была девальвация рубля: его стоимость по отношению к доллару снизилась втрое; а уровень инфляции «прыгнул» с 11% в 1997 г. до 84,4% к концу 1998 г.
Важнейшими социально-экономическими последствиями кризиса 17 августа стали: масштабное свертывание деятельности в наиболее рыночно продвинутых секторах экономики, заметное увеличение безработицы, подрыв позиций среднего класса, быстрый рост потребительских цен, существенное сокращение реальных доходов и снижение уровня жизни населения, снижение доверия к банкам и российской национальной валюте. Кризис продемонстрировал не только неэффективность проводившегося с 1992 г. курса реформирования, но и нанес мощный удар по профессиональному и политическому авторитету тех, кто за ним стоял.
Форсированная приватизация государственной собственности. Приватизация государственной собственности в России — одно из наиболее сложных и дискуссионных направлений экономической политики 1992—1998 гг. Логика инициаторов избранного в этой сфере курса изложена в книге «Приватизация по-российски», вышедшей в 1999 г. под редакцией А. Б. Чубайса. К работе следует относиться как к документу, в котором обозначены основные проблемы и наиболее спорные моменты.
В результате сложных политических, экономических и идеологических процессов перестроечного времени в 1990 г. в СССР была легализована частная собственность. Осознание необходимости демонополизации, создания конкурентной среды как обязательного условия вывода страны из кризиса и экономического роста привело к тому, что в наиболее известных программах перехода к рынку (план Л. И. Абалкина, программа «500 дней» Г. А. Явлинского) приватизация уже фигурировала в качестве одного из главных элементов структурной реформы экономики. С конца 1990 г. в комитете по экономической реформе ВС РСФСР началась проработка возможных вариантов приватизации. Весной 1991 г. в России был создан Государственный комитет по управлению имуществом, который также занимался этой проблематикой. 3 июля 1991 г. ВС РСФСР принял закон о приватизации. Однако политические перипетии в СССР в июле—октябре 1991 г. заблокировали возможность проведения какой-либо целенаправленной экономической политики, в том числе и в сфере приватизации.
Провозглашение Россией курса на самостоятельное проведение рыночных преобразований на V съезде народных депутатов (октябрь 1991 г.) в качественно новой политической и экономической ситуации, создание «правительства реформ» под фактическим премьерством Е. Г. Гайдара сопровождалось существенной корректировкой представлений о приоритетах и форме осуществления необходимых мероприятий. Заниматься приватизацией в правительстве было поручено А. Б. Чубайсу, который в ноябре 1991 г. возглавил комитет. Вместе с ним в него пришли М. М. Бойко, Д. М. Васильев, А. М. Евстафьев, А. М. Казаков, А. М. Кох и др. Активное участие в создании правовой базы приватизации приняли приглашенные правительством американские эксперты.
Новая «команда» активно занялась подготовкой изменения отношений собственности в контексте намеченных на 1992 г. радикальных экономических перемен. При этом реформаторы исходили из своего видения обстановки, сложившейся в этой сфере к концу 1991 г. Вопервых, по их мнению, процесс «стихийной приватизации» уже шел полным ходом, происходило неконтролируемое растаскивание государственного имущества. Во-вторых, государство было разрушено и не способно влиять на то, что происходило в этой сфере. В-третьих, тяжелейшее состояние российской экономики требовало срочного принятия нестандартных мер, которые не встретят широкой социальной и политической поддержки. Все это было отягощено отсутствием проработанной нормативно-правовой базы приватизации, необходимых организационных структур и подготовленных кадров.
В таких условиях прогнозировать экономическую эффективность приватизации представлялось затруднительным, главной считалась задача «запустить процесс». Поэтому перевод государственной собственности в частные руки должен производиться не «штучно», а приобрести массовый характер: предстояло «разгосударствить» более 240 тыс. хозяйственных объектов. Нехватка средств, инфляционное сгорание сбережений делали невозможным полноценный «выкуп» общественного имущества, что обусловливало его распродажу по символическим, явно заниженным ценам. Требовалась срочная разработка правовой основы приватизации, осуществить которую предстояло «правительству реформаторов» при согласовании с Верховным Советом и, что особенно важно, активно используя ресурс огромных правовых полномочий президента.
Уход государства из сферы управления экономикой аксиоматически считался условием ее подъема в будущем. Однако появление «эффективного собственника», «стратегического инвестора» мыслилось как результат вначале денационализации, а затем уже рыночного перераспределения бывшей «общенародной» собственности. От скорости и интенсивности этого процесса зависело приближение времени экономического роста. Поэтому, как считают некоторые исследователи, курс на «перманентную приватизацию» рассматривался и как часть рыночной переделки экономики страны, и как способ изменения менталитета ее населения.
Новая идеология приватизации нашла отражение в двух документах конца декабря 1991 г., определивших ее задачи на ближайший период. Ими были указ президента «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» и «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год», одобренные Президиумом ВС. Отвечать за реализацию программы должен был Госкомитет по управлению имуществом. Он издавал собственные распоряжения и готовил относящиеся к приватизации постановления правительства. Для минимизации возможных злоупотреблений было решено разделить функции подготовки объектов к приватизации и их продажи. Реализацией первой должен был заниматься сам комитет, а для продажи был создан Российский фонд федерального имущества. Аналогичные структуры создавались в регионах.
В первой половине 1992 г. набирала темпы «малая приватизация», однако в центре внимания политиков находилось обсуждение поправок к ранее принятому закону о приватизации. Эти поправки должны были определить рамочные условия «большой приватизации» — массовой приватизации средних и крупных предприятий самых различных отраслей промышленности. И июня 1992 г. такой закон Верховным Советом был принят.
14 августа 1992 г. был опубликован указ президента, предопределивший начало и содержание первого, «ваучерного» этапа приватизации, продлившегося 22 месяца, до 1 июля 1994 г. Ваучерная, или чековая, модель приватизации предусматривала преобразование крупных и средних государственных предприятий в акционерные общества с их последующей передачей непосредственно гражданам, среди которых работники трудового коллектива приватизируемого предприятия получали льготы. Для участия населения в приобретении акций вводились приватизационные чеки — ваучеры, которые должны были символизировать равенство стартовых условий для всех участников приватизации.
Балансовая стоимость производственных фондов России к концу 1991 г. оценивалась в сумму 1 трл 260,5 млрд руб. Она была разделена на численность населения страны — 148,7 млн человек, что дало цифру в 8 476 руб. Для удобства она была округлена до 10 тыс., что и было определено как доля собственности каждого гражданина России в ее имуществе. В сентябре 1992 г. в отделениях Сбербанка началась выдача ваучеров населению, которая была в основном завершена к весне 1993 г. Всего граждане России получили 146 064 млн ваучеров. В связи с ростом инфляции стоимость ваучера катастрофически падала: если в конце 1991 г. 10 тыс. руб. составляли примерно половину стоимости автомобиля (типа «Жигулей»), то в конце 1993 г. это была цена 3—4 бутылок водки.
Полученные ваучеры населению предстояло обменять на акции предприятий, что означало бы юридическое вхождение в права собственника. Однако поскольку далеко не все были готовы вникнуть в тонкости приватизационного процесса, то в стране началось создание чековых инвестиционных фондов, которых к весне 1994 г. было уже около 650, многие из них получили широкую рекламу. Задача этих фондов состояла в аккумулировании значительных пакетов ваучеров населения с целью их дальнейшего вложения в акции наиболее рентабельных предприятий и, следовательно, получения максимального дохода. Отсутствие же контроля со стороны государства, неквалифицированное, а то и просто полууголовное руководство фондами привело к тому, что большая их часть «умерла», обесценив десятки миллионов ваучеров и сформировав у рядовых граждан негативное представление о приватизации.
В целом же судьба ваучеров была такова. 25% чеков ушло в чековые фонды. 25% ваучеров было продано, с ними расстались преимущественно люди, относившиеся к приватизации скептически. Эти чеки перешли в руки физических, а также юридических лиц, которые реально участвовали в чековых аукционах и вкладывали ваучеры более или менее эффективно. Оставшиеся примерно 50% чеков были вложены членами трудовых коллективов и их родственниками в акции предприятий, на которых они работали.
Решения о закреплении акций в федеральной собственности или их продаже (полной или частичной) принимали правительство и госкомитет управления имуществом, они же определяли и сроки сделок. В приватизации участвовали все граждане России, но работники приватизируемых предприятий получали преимущества. Всего было три группы льгот.
В первом варианте именные привилегированные не голосующие акции (25% уставного капитала предприятия) передавались членам трудового коллектива. Еще 10%, но уже обыкновенных акций, работники могли купить на льготных основаниях. 5% акций имела право приобрести администрация предприятия.
Во втором варианте все члены трудового коллектива могли приобрести обыкновенные голосующие акции, составляющие до 51% капитала. В этом случае не было безвозмездной передачи и льготной продажи акций, но работникам предприятия было предоставлено право участвовать в закрытой подписке на его акции.
В третьем варианте группа работников предприятия (чаще включавшая его высших управленцев) при выполнении определенных обязательств перед коллективом, а также государственными органами, получала право на приобретение 20% обыкновенных акций. Кроме этого, все работавшие на предприятии (и администрация, и другие сотрудники) могли на льготных основаниях приобрести еще 20% обыкновенных акций.