3. Граждане, имеющие земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения, могут приобрести их в собственность. В соответствии с п.3 ст.3 Вводного закона предоставление в собственность граждан указанных участков в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается. Граждане вправе однократно бесплатно приобрести (при этом уплачиваются только сборы) данные участки в собственность.
1-2. В п.1 комментируемой статьи следует обратить внимание на то, что в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства действует национальный режим, согласно которому данные лица равно как и российские граждане, могут иметь на праве аренды земельные участки за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Так, по нашему мнению, ограничение прав указанных лиц установлено п.5 ст.35 Кодекса. В соответствии с п.2 комментируемой статьи не могут предоставляться в аренду как российским так и иностранным гражданам, лицам без гражданства земельные участки, которые изъяты из гражданского оборота и, следовательно, не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Перечень этих участков императивно установлен в п.4 ст.27 Кодекса (см. также первый абзац п.2 ст.27 Кодекса). Отсюда следует, что остальные земельные участки иного целевого назначения, предусмотренного в Кодексе, могут передаваться в аренду российским гражданам, лицам, указанным в пункте 1 комментируемой статьи.
В Кодексе содержатся и другие нормы, регулирующие отдельные аспекты арендных отношений (см. п.2 ст.26, п.3, подп.3, 4 п.4, подп.3 п.7 ст.30, ст.30.1, ст.30.2, п.4, 8 ст.31, п.4 ст.32, п.2, 6 ст.34, п.3, 5 ст.35, п.3, 6 ст.36, п.4 ст.37, ст.38, 39, п.1 ст.41, ст.42, 46, 57, п.3 ст.58 и др.).
Необходимо обратить внимание на то, что аренда земельных участков регулируется общими положениями гражданского законодательства об аренде (см. ст.606, п.1 ст.607 и другие правила _ 1 гл.34 ГК РФ), однако особенности сдачи этих участков в аренду могут быть установлены законом (см. п.2 ст.607 ГК РФ). Отсюда следует, что указанные особенности могут содержаться в Кодексе.
3. Норма п.3 данной статьи основывается на диспозитивном правиле, содержащемся в первом предложении п.1 ст.621 ГК РФ, в соответствии с которым преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок имеет арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, если иное не предусмотрено законом или договором аренды. В п.3, как можно видеть, предусмотрено иное, т.е. исключено условие, ставящее решение вопроса о заключении договора аренды земельного участка на новый срок в зависимость от того, насколько добросовестно исполнял свои обязанности арендатор. Правило п.3 не распространяется на случаи, предусмотренные п.3 cт. 35, п.1 ст.36, ст.46 Кодекса.
4. В основе определения арендной платы находится соглашение сторон, что соответствует правилам первого абзаца п.1 ст.424, п.1, 2 ст.614 ГК РФ. Правительство РФ вправе устанавливать общие начала определения арендной платы при аренде государственных или муниципальных земельных участков (можно полагать, что речь идет о принципах определения арендной платы, расценок и т.п.) в соответствии с правилом второго абзаца п.1 ст.424 ГК РФ.
5-6. Пункты 5 и 6 ст.22 Кодекса основываются на общих правилах п.2 ст.615 ГК РФ, которые в комментируемых пунктах частично изменены. Это, в свою очередь, допускается диспозитивной нормой, содержащейся в первом предложении п.2 ст.615 ГК РФ. В связи с этим необходимо обратить внимание на некоторое отличие норм п.5 и 6 комментируемой статьи от правил п.2 ст.615 ГК РФ.
Так, в соответствии с п.5, 6 арендатор может осуществить указанные в этих нормах правомочия без согласия собственника земельного участка (арендодателя) при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное (при этом не вполне понятно, с какой целью о праве передачи земельного участка в субаренду упоминается не в п.5, а в п.6 ст.22). Правила, содержащиеся в комментируемых нормах, не распространяются на резидентов особых экономических зон. В соответствии со ст.35 ФЗ от 22.07.2005г. "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"[129] резидент — арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе сдавать его в субаренду, передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу и т.п.(см. подробно текст этой статьи). Такой запрет вызван тем, что использовать земельный участок для соответствующего вида деятельности вправе лишь лицо (резидент) отвечающее требованиям указанного Федерального закона.
В соответствии с п.2 (см. первое предложение) ст.615 ГК РФ арендатор вправе реализовать данные правомочия только с согласия арендодателя, если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. Отсюда следует, что если в договоре аренды не содержится условие о запрете сделок, названных в п.5, 6, то арендатор вправе совершать эти сделки лишь при условии уведомления об этом арендодателя (следует полагать, что речь может идти только о письменном уведомлении).
На практике арендодателю совсем небезразлично, кому арендатор намерен сдать арендованный участок в субаренду, передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка, арендные права. Представляется, что в практической деятельности с целью обеспечения защиты прав арендодателя в договоре аренды земельного участка, учитывая диспозитивность норм п.5 и 6, целесообразно устанавливать запрет на совершение всех или части вышеназванных сделок.
Необходимо обратить внимание на следующее разъяснение комментируемых пунктов в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24.03.2005г. N 11 (см. п.15 и 16). Поскольку п.2 ст.607 и п.2 ст.615 ГК РФ допускают возможность установления законом или иными правовыми актами особенностей сдачи в аренду земельных участков и такие особенности предусмотрены Кодексом, то при применении п.5 и 6 ст.22 Кодекса достаточно уведомления собственника земельного участка, если иное не предусмотрено договором. Уведомление должно быть направлено собственнику земельного участка в разумный срок после совершения сделки с третьим лицом в письменной или иной форме, позволяющей арендатору располагать сведениями о получении уведомления адресатом. Если уведомление арендатором в разумный срок не направлено, то арендодатель вправе предъявить к нему требования о возмещении возникших в связи с этим убытков.
Вызывает вопрос норма, содержащаяся во втором предложении п.5, в соответствии с которой в указанных в первом предложении п.5 случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. Представляется, что данная норма не согласуется с правилом второго предложения п.2 ст.615 ГК РФ, в соответствии с которым в любом случае, кроме перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор (т.е. сохраняется прежний арендатор; например, при передаче арендных прав в виде вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ обязанности, вытекающие из договора аренды, сохраняются за участником, вкладчиком).
7. Положения п.7 ст.22 Кодекса в целом не являются новыми. Отношения, связанные с передачей земельных участков в аренду для проведения изыскательских работ, регулировались ст.45, 46 ЗК 1991г., устанавливавшими права и обязанности организаций, проводящих изыскательские работы. Следует отметить, что п.7 комментируемой статьи, как и ст.45 ЗК 1991г., предусматривает заключение в указанных целях договора аренды, а не изъятие земельного участка. Важно, что императивно установлен срок (не более одного года), на который земельный участок может быть передан для указанных нужд по договору аренды.
8. Норма, установленная в п.8 ст.22 Кодекса, является новой. Данный пункт предусматривает реализацию преимущественного права арендатора в порядке, установленном в ст.250 ГК РФ.
9. Первое предложение п.9 содержит специальное правило, устанавливающее особенности реализации арендатором земельных участков, находящихся только в государственной или муниципальной собственности и предоставленных в аренду на срок более чем пять лет, правомочий, указанных в п.5, 6 (в тексте нормы имеет место ссылка на п.4, но это, видимо, техническая ошибка, так как о правомочиях говорится в п.5 и 6) комментируемой статьи. Отличие норм п.5, 6 от нормы п.9 заключается в том, что последняя предусматривает совершение любой сделки (перенаем, предоставление арендных прав в залог, субаренда и др.) без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления.
Представляется, что комментируемая норма практически лишает арендодателя возможности влиять на выбор арендатором лица, которому будут передаваться права и обязанности по договору аренды, арендные права и др.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 24.03.2005г. N 11 (см. п.15, 17, 18) отмечается следующее. В случае, указанном в п.9 ст.22 Кодекса, для передачи арендатором своих прав и обязанностей достаточно уведомления об этом арендодателя (см. также п.16 Постановления). В случае, когда в договоре аренды земельного участка, заключенном до введения в действие Кодекса, содержится условие о порядке получения арендатором согласия арендодателя на передачу земельного участка в субаренду или распоряжение правом аренды иным способом, стороны должны руководствоваться данным условием договора, а не положениями п.9 ст.22 Кодекса (ст.422 ГК РФ). Рассматривая споры, вытекающие из договора аренды земельного участка, заключенного после введения в действие Кодекса, следует исходить из того, что права и обязанности по этому договору могут быть переданы арендатором третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Договор аренды не может предусматривать условия, по которым арендатор может передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу только после получения на это согласия от арендодателя.
Норма, содержащаяся во втором предложении п.9, воспроизводит общие правила ст.310, п.1 ст.450 ГК РФ о недопустимости одностороннего изменения договора. При применении нормы последнего предложения п.9 следует иметь в виду Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005г. N 11 (п.23), который констатирует следующее. В отличие от общих оснований и порядка прекращения договора аренды (ст.46 Кодекса, ст.450 и 619 ГК РФ), п.9 ст.22 Кодекса устанавливает специальные основания и порядок досрочного прекращения договора аренды земельного участка: арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора. Обстоятельства, указанные в ст.619 ГК РФ, могут служить основанием для досрочного расторжения договора аренды земельного участка лишь в том случае, когда они могут быть квалифицированы как существенные нарушения договора аренды земельного участка. Не может служить основанием для удовлетворения требования арендодателя о досрочном расторжении договора аренды земельного участка сам факт существенного нарушения договора, если такое нарушение (его последствия) устранено арендатором в разумный срок.
10. В п.10 речь идет о родителях, усыновителях, попечителях, опекунах, осуществляющих права в отношении несовершеннолетних в соответствии со ст.26, 28, 31-41 ГК РФ.
11. Пункт 11 не согласуется с императивной нормой первого абзаца п.2, п.4 ст.27 Кодекса (см. также п.2 комментируемой статьи), в соответствии с которыми изъятые из оборота земельные участки не могут передаваться в аренду (эти правила не предусматривают установление федеральным законом каких-либо исключений).
1. Статья является новеллой Кодекса. ЗК 1991г. возможность установления сервитутов в отношении земельных участков не предусматривал.
Впервые такое ограниченное вещное право, как сервитут, было восстановлено из правового небытия ГК РФ, в котором сервитутам посвящены ст.274-277. Под сервитутом (от латинского "servitus" — рабство, служение вещи) понимается ограниченное вещное право на недвижимое имущество, не соединенное с владением им, заключающееся в праве одного лица пользоваться какой-либо одной или несколькими полезными сторонами вещи, принадлежащей другому лицу. В науке гражданского права такие сервитуты имеют название положительных. Именно о них говорится в комментируемой статье и в упомянутых статьях ГК РФ.
Вместе с тем законодательству зарубежных стран известны и так называемые отрицательные сервитуты. Для собственников сопредельных земельных участков весьма важное значение имеет также возможность определенным образом ограничивать друг друга в пользовании своими земельными участками. Именно для реализации такой возможности устанавливаются отрицательные сервитуты, в силу которых лица, имеющие определенные права на недвижимое имущество, устраняются от известного пользования им. Например, _ 1018 Германского Гражданского Уложения, давая определение земельного сервитута, предусматривает, что "земельный участок может быть обременен в пользу собственника другого земельного участка таким образом, чтобы последний имел право использовать чужой земельный участок в определенных случаях, или чтобы на чужом земельном участке не могли совершаться определенные действия, или чтобы было исключено осуществление права, которое следует из права собственности на обремененный земельный участок в отношении господствующего земельного участка"[130].
Объектом сервитута может быть индивидуально-определенный земельный участок, как граничащий с участком, для обеспечения нужд которого он устанавливается, так и иной земельный участок (фактическое пользование которым возможно и необходимо), имеющий определенные полезные свойства, для пользования которыми и устанавливается сервитут (п.1 ст.274 ГК РФ).
Пункт 3 ст.274 ГК РФ предусматривает два основных способа установления частного сервитута — по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником участка, в отношении которого устанавливается сервитут, либо, при недостижении такого соглашения, — на основании судебного решения.
2. Возможность установления публичных сервитутов базируется на закрепленном в подп.11 п.1 ст.1 Кодекса принципе сочетания при использовании и охране земель интересов всего общества и законных интересов граждан, которым принадлежат земельные участки.
В п.2 комментируемой статьи приведен исчерпывающий перечень оснований установления публичных сервитутов — это законы или иные нормативные правовые акты соответствующего уровня, и обозначены интересы, для обеспечения которых такие сервитуты могут устанавливаться. Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность установления:
публичных водных сервитутов в целях забора воды (без применения сооружений или технических средств), водопоя и прогона скота, использования водных объектов в качестве водных путей для маломерных плавательных средств (ст.43, 44 ВК РФ);
публичных лесных сервитутов в целях свободного пребывания граждан в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах (ч.1 ст.21 ЛК РФ);
публичных сервитутов на отчуждаемые при приватизации зданий, строений и сооружений, а также имущественных комплексов унитарных предприятий земельные участки (п.6 ст.28, ст.31 ФЗ от 21.12.2001г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"[131];
сервитутов на земельные участки, через которые осуществляется проход (проезд) к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть (п.4 ст.13 ФЗ от 19.07.1998г. "О гидрометеорологической службе"[132].
Проведение общественных слушаний по вопросам установления публичных сервитутов основано на закрепленном в подп.4 п.1 ст.1 Кодекса принципе участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся прав на землю. Представляется, что процедура проведения таких слушаний и порядок определения их результатов должны устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом следует иметь в виду, что отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу[133].
Основной отличительной чертой публичных сервитутов является отсутствие конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого установлен сервитут. В связи с этим в юридической науке неоднократно высказывалось мнение, что такие сервитуты не являются ограниченными вещными правами в собственном смысле этого слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а являются ограничениями права собственности, определяют "пределы прав публичных или частных собственников соответствующих недвижимостей"[134]. Данное мнение находит косвенное подтверждение и в п.7 комментируемой статьи, из содержания которого можно сделать вывод о том, что такое ограниченное вещное право, как публичный сервитут, может прекратить более широкое по содержанию вещное право — право собственности. При этом в случае установления частного сервитута невозможность использования обремененного сервитутом земельного участка в соответствии с его назначением влечет за собой прекращение такого сервитута, а не права собственности (п.2 ст.276 ГК РФ).
Поскольку круг правообладателей публичного сервитута не определен, то он регистрируется не как ограниченное вещное право, а как ограничение права собственности на объект недвижимого имущества (см. п.37-38, 41, 52 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.02.1998г. N 219[135].
3. В п.3 ст.23 Кодекса содержится исчерпывающий перечень потребностей, для реализации которых могут устанавливаться публичные сервитуты. В целом их можно разделить на несколько групп — сервитуты, предоставляющие право прохода (проезда) через земельный участок (подп.1, 6, 10 п.3); сервитуты, предоставляющие право осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке (подп.4-5, 7-9 п.3); сервитуты, необходимые для размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес (подп.2-3 п.3).
4. Норма п.4 относится как к частным, так и к публичным сервитутам. Длящиеся правоотношения с течением времени претерпевают определенные изменения. По этой причине любой сервитут в любое время может прекратиться по самым разнообразным основаниям (например, у обладателя сервитута может отпасть необходимость в сервитуте, или соответствующий земельный участок может быть изъят из оборота или каким-либо образом будет изменено его целевое назначение, что может повлечь за собой прекращение сервитута и т.д. ). В связи с этим представляется, что более корректным было бы деление сервитутов не на срочные и постоянные, что предусмотрено комментируемым пунктом, а на сервитуты срочные (установленные на определенный срок) и бессрочные (сервитуты без указания определенного срока, на который они устанавливаются), как это предусмотрено, например, в п.4 ст.56 Кодекса.
5. Необходимым условием установления сервитута является отсутствие возможности обеспечения потребностей заинтересованного лица каким-либо иным способом помимо сервитута. При этом обладатель сервитута вправе использовать земельный участок, обремененный сервитутом, только для тех целей и теми способами, которые названы в акте, установившем сервитут. Иное использование должно рассматриваться как действия, нарушающие права собственника.
Согласно п.2 ст.41 Кодекса права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются договором, а на основании публичного сервитута — нормативным правовым актом, которым установлен такой сервитут.
Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, сохраняет права владения, пользования и распоряжения этим участком (п.2 ст.274 ГК). В целях гарантии прав лиц, в интересах которых установлен сервитут, закон (см. п.1 ст.275 ГК РФ, п.5 ст.31 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества") закрепляет в отношении сервитутов такой признак, характерный для вещных прав, как право следования — сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу.
На собственника земельного участка, обремененного сервитутом, возлагается пассивная обязанность допускать действия, перечисленные в акте, установившем сервитут, однако принудить его к осуществлению каких-либо положительных действий нельзя. Как справедливо отмечал Ю.С. Гамбаров, "сервитуты, как вещные права, состоят в прямой связи лица с вещью, чем уже само собой исключается всякое требование положительных действий". Относительно управомоченного сервитутом собственник "стеснен в пользовании, составляющем предмет сервитута, лишь настолько, насколько его пользование вредит пользованию первого"[136].
6. Пункт 6 ст.23 Кодекса воспроизводит норму, содержащуюся в п.5 ст.274 ГК РФ. Обременение земельного участка сервитутом определенным образом ограничивает собственника такого участка, поэтому предоставление соразмерной платы за пользование земельным участком представляется справедливой компенсацией за неудобства и основано на возмездном характере имущественных отношений, регулируемых гражданским правом.
7. Обременение земельного участка публичным сервитутом выгодно для государства или муниципального образования и в некоторых случаях облегчает названным субъектам осуществление возложенных на них публично-правовых функций за счет имущества, не являющегося их собственностью. Безусловно, указанным субъектам выгоднее установить в отношении интересующего их земельного участка публичный сервитут, нежели возбуждать более сложную процедуру выкупа участка для государственных либо муниципальных нужд, которая, помимо всего, потребует и существенных материальных затрат. Вместе с тем, безусловные достоинства для публичной власти такой разновидности сервитутов могут существенным образом ограничивать права собственников участков, в отношении которых устанавливается публичный сервитут, и сводить на нет все блага, получаемые ими от эксплуатации земельных участков. По существу выхолащивается само содержание права собственности, поскольку затрагивается одно из существенных правомочий собственника — возможность последнего устранять воздействие посторонних лиц на принадлежащее ему имущество.
В целях гармонизации публичных и частных интересов п.7 предоставляет собственнику (землевладельцу, землепользователю) земельного участка, использование которого стало невозможным вследствие установления публичного сервитута, право требовать изъятия такого участка путем выкупа или предоставления равноценного участка с возмещением убытков. Убытки должны возмещаться в полном объеме, включая упущенную выгоду, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст.62 Кодекса).
Как разъяснил Пленум ВАС РФ[137], под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п.2 ст.281 ГК РФ и п.4 ст.63 Кодекса включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
При этом не следует забывать, что согласно ст.280 ГК РФ собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст.281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о его выкупе.
В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.
Рыночная стоимость земельного участка согласно ст.66 Кодекса устанавливается в соответствии с ФЗ от 29.07.1998г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
Вопросы изъятия земельного участка должны решаться с учетом положений ст.55 Кодекса, а также ст.279-283 ГК РФ (с учетом той особенности, что изъятие, в том числе путем выкупа, инициируется не органами государственной власти или местного самоуправления, а самим правообладателем).
При менее тяжком обременении собственник земельного участка вправе требовать установления соразмерной платы. Представляется, что размер платы в данном случае должен устанавливаться по соглашению сторон, а при отсутствии такого соглашения — судом (см. п.8 комментируемой статьи).