О понятии стихийного бедствия см. комментарий к п.1 ст.39 Кодекса.
Под аварией обычно понимается выход из строя, повреждение какого-либо механизма, устройства, машины и т.п.во время работы, движения[209].
Понятием "эпидемия" обозначают массовое распространение инфекционной болезни человека в какой-либо местности, стране, уровень которого значительно превышает обычно регистрируемый уровень заболеваемости этой болезнью на данной территории в аналогичный период времени.
Эпизоотия означает широкое распространение инфекционной или инвазионной болезни животных, значительно превышающее уровень обычной заболеваемости на данной территории[210]210).
Понятие "иных" обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, законодатель не раскрывает. Поскольку в статье среди таких обстоятельств прямо названы обстоятельства природного (эпидемии, эпизоотии) и техногенного характера (аварии), речь в ней, по-видимому, идет прежде всего о возникновении на какой-либо территории чрезвычайных ситуаций, вызванных действием подобных обстоятельств. В таком понимании чрезвычайная ситуация означает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит из ФЗ от 21.12.1994г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"[211], принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций было утверждено постановлением Правительства РФ от 30.12.2003г. N 794[212].
В то же время под "иными" обстоятельствами, действие которых может обусловить принятие решения о реквизиции земельного участка, могут пониматься также обстоятельства, возникшие в результате, например, террористической акции (см. ст.3 ФЗ от 25.07.1998г. "О борьбе с терроризмом"[213]). К таким обстоятельствам могут быть отнесены и обстоятельства введения чрезвычайного положения, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан и конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер (см. ст.3 ФКЗ от 30.05.2001г. "О чрезвычайном положении"[214]). См. также комментарий к п.2 настоящей статьи).
2. Пункт 2 комментируемой статьи отграничивает понятие "реквизиция" от изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Дело в том, что реквизиция земельных участков возможна лишь при чрезвычайных обстоятельствах, указанных в п.1 комментируемой статьи. Согласно же ст.55 Кодекса изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст.49 Кодекса. Исключительные случаи, при которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не могут рассматриваться в качестве чрезвычайных обстоятельств (см. ст.49 Кодекса и комментарий к ней).
3. Норма п.3 ст.51 Кодекса предоставляет собственнику реквизированного земельного участка право выбора способа компенсации на случай невозможности возврата реквизированного земельного участка в натуре. Он вправе, по своему усмотрению, требовать возмещения рыночной стоимости реквизированного участка или предоставления равноценного (с точки зрения стоимости, расположения, наличия подъездных путей, коммуникаций и т.п.) земельного участка. Под рыночной стоимостью реквизированного земельного участка, на наш взгляд, следует понимать его рыночную стоимость, существовавшую до начала наступления чрезвычайных обстоятельств, послуживших основанием реквизиции. Одновременно в силу п.1 ст.51 Кодекса собственник реквизированного земельного участка имеет право требовать возмещения иного причиненного реквизицией реального ущерба, а также упущенной выгоды.
4. Пункт 4 комментируемой статьи гарантирует собственнику реквизированного земельного участка право требовать в судебном порядке возврата ему этого участка на случай, если указанный участок не возвращен в натуре при прекращении действия обстоятельств, послуживших основанием реквизиции. Подведомственность дела определяется по правилам гл.3 ГПК РФ и гл.4 АПК РФ. Юридическим основанием иска в таких случаях могут служить ст.301 ГК РФ (истребование имущества из чужого незаконного владения) и комментируемая статья.
5. Правила п.5 ст.51 Кодекса исключают применение норм п.1, 3, 4 комментируемой статьи в случаях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств, служащих основанием реквизиции, принадлежащий собственнику земельный участок был временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими обстоятельствами угроз. Например, временное занятие земельного участка в этих целях возможно в зоне проведения контртеррористической операции на основании ст.13 ФЗ "О борьбе с терроризмом".
Правовые последствия таких ограничений, по-видимому, должны определяться в контексте ст.56 Кодекса, частности, п.7 ст.56 (см. указанную статью и комментарий к ней). Одновременно в силу прямого указания п.5 ст.51 Кодекса собственник земельного участка вправе в судебном порядке требовать возмещения убытков (реального ущерба и упущенной выгоды), причиненных в связи с временным ограничением его прав. Другие последствия ограничений прав собственника могут быть предусмотрены и иными федеральными законами (см., например, гл.IV ФЗ "О борьбе с терроризмом").
6. Пункт 6 ст.51 Кодекса предоставляет собственнику реквизированного земельного участка юридическое основание для обращения в суд с целью оспорить оценку, в соответствии с которой ему компенсируются стоимость участка и причиненные убытки. Речь идет об оспоривании размера убытков, причиненных как реквизицией земельного участка (п.1 ст.51 Кодекса), так и временным ограничением прав собственника в случаях, когда его земельный участок не подвергается реквизиции, но используется в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства (п.5 ст.51 Кодекса).
Отчуждение земельных участков оформляется заключением гражданско-правовых сделок. Собственник земельного участка — государство (Российская Федерация, субъекты Федерации), муниципальное образование, гражданин, юридическое лицо вправе отчуждать земельные участки по договорам купли-продажи, сдавать их в аренду. Соответственно необходимо иметь в виду правила п.1 ст.260 ГК РФ, который закрепляет за собственником земельного участка право продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным способом при условии, что соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (см. ст.27 Кодекса и комментарий к ней). Помимо передачи земельного участка в залог или аренду возможно и установление земельного сервитута, обременяющего право собственности на участок (ст.274 ГК РФ).
Переход права собственности на земельный участок имеет место и при наследовании. Распоряжения наследодателя — собственника земельного участка — о назначении наследника, передаче права пользования отказополучателю и другие завещательные распоряжения по поводу земельного участка представляют собой реализацию правомочий собственника. Указанные акты должны совершаться с соблюдением правил Раздела V "Наследственное право" части третьей ГК РФ.
Земельный участок, являясь объектом недвижимого имущества, отчуждается с соблюдением правил о регистрации сделок с недвижимостью. Основным нормативным актом, который на основе ГК РФ определяет порядок регистрации сделок с недвижимостью является от 21.07.1997г. ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"[215].
1. Российскому земельному законодательству правила об отказе от земельного участка были известны и до введения в действие Кодекса (ст.39, 40, 42 ЗК 1991г.). Однако ст.53 Кодекса регулирует данные отношения, основываясь на гражданском законодательстве Российской Федерации, введенном в действие по прошествии нескольких лет после вступления в силу ЗК 1991г.
Пункт 1 ст.53 Кодекса определяет, что сам по себе отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок, выраженный в соответствующем заявлении, автоматически не прекращает соответствующее право. Подача заявления об отказе лица от права на земельный участок должна рассматриваться как выражение воли данного лица, направленной на прекращение вещного права.
Структура ст.53 Кодекса позволяет сделать вывод, что п.1 данной статьи распространяется на все случаи отказа от прав на земельные участки, предусмотренные в ст.53 Кодекса. Пункты 2 и 3 комментируемой статьи имеют специальное значение для процедур отказа от предусмотренных в этих пунктах прав.
2. В соответствии со ст.236 ГК РФ гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на этом имущество. Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Это означает, что до приобретения права на такое имущество другим лицом собственник, с одной стороны, может осуществлять свои правомочия в отношении этого имущества, а с другой — несет бремя содержания этого имущества, обязан платить налоги и другие обязательные платежи, отвечает за вред, причиненный при использовании имущества другими лицами.
В гражданском праве бесхозяйной считается вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. Бесхозяйными могут быть как движимые, так и недвижимые вещи (к последним относятся, в частности, земельные участки).
Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности (ст.225 ГК РФ).
В целях конкретизации приведенных положений ГК РФ постановлением Правительства РФ от 17.09.2003г. N 580 было утверждено Положение о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним[216] (далее — Положение). Указанное Положение регулирует отношения, связанные с принятием на учет и снятием с учета бесхозяйных недвижимых вещей (далее — объекты недвижимого имущества).
Принятие на учет и снятие с учета объектов недвижимого имущества осуществляют:
Федеральная регистрационная служба (далее — орган, осуществляющий государственную регистрацию прав) — в отношении объектов недвижимого имущества, расположенных на территории более одного регистрационного округа;
территориальные органы Федеральной регистрационной службы (далее — органы, осуществляющие государственную регистрацию прав) — в отношении иных объектов недвижимого имущества, расположенных на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества.
На учет принимаются объекты недвижимого имущества, которые не имеют собственников, или собственники которых неизвестны, или от права собственности на которые собственники отказались, в порядке, предусмотренном ст.225, 236 ГК РФ.
Принятие на учет объекта недвижимого имущества осуществляется на основании представляемого в единственном экземпляре заявления органа местного самоуправления, на территории которого находится объект недвижимого имущества. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что объект недвижимого имущества не имеет собственника, или его собственник неизвестен, или от права собственности на него собственник отказался, а также документы, содержащие описание объекта недвижимого имущества, в том числе план объекта недвижимого имущества, удостоверенные соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества.
Все прилагаемые к заявлению документы, за исключением случаев, установленных в Положении, представляются в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинником и после принятия на учет (отказа в принятии на учет, прекращения принятия на учет) должен быть возвращен органу местного самоуправления, второй — помещен в дело правоустанавливающих документов.
Представление кадастрового плана земельного участка не требуется в случае, если право собственности на земельный участок, от которого собственник отказался, было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — Единый государственный реестр прав) и в деле правоустанавливающих документов имеется кадастровый план земельного участка.
Документом, подтверждающим отказ собственника от права собственности на объект недвижимого имущества, является заявление собственника об отказе от права собственности на объект недвижимого имущества.
Заявление об отказе от права собственности на объект недвижимого имущества представляется собственником (участниками общей собственности, если объект недвижимого имущества находится в общей собственности) в орган местного самоуправления по месту нахождения объекта недвижимого имущества.
Если право собственности лица, отказавшегося от права собственности на объект недвижимого имущества, не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав, то в заявлении органа местного самоуправления о принятии на учет данного объекта недвижимого имущества должны содержаться данные о правообладателе, указанные в Правилах ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.02.1998г. N 219[217]. В этом случае к заявлению должны быть приложены копии правоустанавливающих документов, подтверждающих наличие права собственности у лица, отказавшегося от права собственности.
Копии указанных правоустанавливающих документов могут быть удостоверены нотариально. В иных случаях на копиях правоустанавливающих документов должностное лицо органа местного самоуправления должно сделать надпись об их соответствии подлинникам и указать дату, свою фамилию и инициалы. Надпись заверяется подписями указанного должностного лица и собственника, отказавшегося от права собственности на объект недвижимого имущества, а также печатью органа местного самоуправления.
Заявление органа местного самоуправления и прилагаемые к нему документы подлежат регистрации в книге учета входящих документов в порядке, установленном нормативным правовым актом Минюста РФ для регистрации документов, представляемых на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Органу местного самоуправления выдается расписка в получении документов, представленных для принятия на учет объекта недвижимого имущества, в которой указываются: дата представления документов; перечень документов с указанием их реквизитов; количество экземпляров каждого из представленных документов; количество листов в каждом экземпляре документа; номер книги учета входящих документов и порядковый номер записи в книге учета входящих документов; фамилия и инициалы работника органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, принявшего документы и сделавшего соответствующую запись в книге учета входящих документов, а также его подпись. Копия расписки приобщается к представленным для принятия на учет объекта недвижимого имущества документам.
Плата за принятие на учет объектов недвижимого имущества с органов местного самоуправления не взимается.
Принятие на учет объекта недвижимого имущества осуществляется в срок не более месяца со дня представления органом местного самоуправления заявления и иных необходимых документов.
До внесения в Единый государственный реестр прав записей о принятии на учет объекта недвижимого имущества осуществляется правовая экспертиза представленных документов с целью установления отсутствия оснований для отказа в принятии на учет этого объекта или приостановления принятия на учет.
До внесения в Единый государственный реестр прав записи о принятии объекта недвижимого имущества на учет либо до отказа в принятии на учет на основании заявления органа местного самоуправления принятие на учет может быть прекращено.
Принятие на учет объекта недвижимого имущества может быть приостановлено по заявлению органа местного самоуправления, а в случаях принятия на учет объекта недвижимого имущества в связи с отказом собственника от права собственности на него — также и по заявлению правообладателя. В этих заявлениях должны быть указаны причины приостановления и срок, на который принятие на учет объекта недвижимого имущества следует приостановить. В данном случае срок приостановления принятия на учет объекта недвижимого имущества не может быть более трех месяцев.
Если по истечении указанного в заявлении срока приостановления принятия на учет объекта недвижимого имущества лицо, ходатайствовавшее о приостановлении, не представит в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, заявление об устранении указанных им ранее причин, то в принятии на учет данного объекта должно быть отказано.
Принятие на учет объекта недвижимого имущества может быть приостановлено органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, если из представленных документов однозначно не следует, что объект недвижимого имущества является бесхозяйным.
Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан незамедлительно (в день принятия решения о приостановлении принятия на учет) в письменной форме уведомить орган местного самоуправления о своем решении и об основаниях принятия такого решения. Орган местного самоуправления вправе представить дополнительные доказательства наличия оснований для принятия на учет объекта недвижимого имущества.
Принятие на учет объекта недвижимого имущества, от права собственности на который собственник отказался, должно быть приостановлено в случае, если в представленных органом местного самоуправления документах отсутствует заявление собственника (участников общей собственности, если объект недвижимого имущества находится в общей собственности) об отказе от права собственности или из представленного заявления однозначно не следует, что данное лицо отказывается от права собственности на объект недвижимого имущества.
Принятие на учет объекта недвижимого имущества, от права собственности на который собственник отказался, также должно быть приостановлено, если представленная копия правоустанавливающего документа не свидетельствует о том, что лицо, отказавшееся от права собственности на объект недвижимого имущества, является собственником данного объекта недвижимого имущества.
При приостановлении принятия на учет объекта недвижимого имущества, от права собственности на который собственник отказался, в случае если в представленных органом местного самоуправления документах отсутствует заявление собственника (участников общей собственности, если объект недвижимости находится в общей собственности) или из представленного заявления однозначно не следует, что данное лицо отказывается от права собственности на объект недвижимого имущества, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, помимо направления органу местного самоуправления уведомления о приостановлении принятия на учет объекта недвижимого имущества также направляет собственнику (участникам общей собственности) аналогичное уведомление.
Уведомление о приостановлении принятия на учет объекта недвижимого имущества направляется собственнику (собственникам) объекта недвижимого имущества почтовым отправлением с уведомлением о вручении по адресу (адресам), которым располагает орган, осуществляющий государственную регистрацию прав.