В науке земельного права понятие земельных отношений нередко толковалось расширительно — в его содержание включались также отношения, которые являются традиционным объектом правового регулирования для гражданского права. Такой неоправданно широкий подход нашел отражение в учебной и научно-практической литературе. Например, Российская юридическая энциклопедия[34] в статье, раскрывающей понятие земельного права, к земельным отношениям относит даже "отношения по поводу собственности, вещных и иных прав граждан и юридических лиц на землю", "договорные земельные отношения, возникающие по поводу разнообразных сделок с землей". С такой позицией даже в условиях отсутствия полноценного регулирования земельных отношений было нельзя согласиться.
С введением в действие Кодекса основания для расширительного толкования понятия "земельные отношения" отпали окончательно. Пункт 1 комментируемой статьи однозначно определяет земельные отношения только как "отношения по использованию и охране земель". Кроме того, впервые на законодательном уровне проведено более или менее четкое разграничение правового регулирования земельных отношений (п.1 ст.3 Кодекса), отношений по использованию и охране иных, помимо земли, природных объектов (п.2 ст.3 Кодекса) и ряда гражданско-правовых отношений, возникающих по поводу земельных участков (п.3 ст.3 Кодекса).
2. Пункт 2 ст.3 Кодекса развивает принцип ст.2 ЗК 1991г., на основе которого разграничивалось правовое регулирование земельных и смежных природоохранных и природопользовательских отношений (см. комментарий к п.1 настоящей статьи). К отношениям, перечисленным в данной норме, применяются специальные акты природоохранного законодательства, иные специальные федеральные законы.
Указанные отношения в настоящее время регулируются, в частности, на основе Закона РФ от 21.02.1992г. в редакции ФЗ от 03.03.1995г. "О недрах"[35]; ВК РФ; ЛК РФ; ФЗ от 24.04.1995г. "О животном мире"[36]; ФЗ от 10.01.2002г. "Об охране окружающей среды"[37]; ФЗ от 14.03.1995г. "Об особо охраняемых природных территориях"[38]; ФЗ от 04.05.1999г. "Об охране атмосферного воздуха"[39]; ФЗ от 25.06.2002г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"[40]; ФЗ от 07.05.2001г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"[41] и др.
В тех случаях, когда отдельные отношения по использованию и охране земель не урегулированы Кодексом и другими актами земельного законодательства (см. п.1 ст.2 Кодекса и комментарий к данному пункту), к таким отношениям могут применяться соответствующие нормы отраслей законодательства, перечисленных в первом абзаце п.2 комментируемой статьи.
3. В пункте 3 ст.3 Кодекса законодатель предпринял попытку установить соотношение действия норм гражданского законодательства с нормами земельного и других перечисленных здесь отраслей законодательства.
С одной стороны, именно гражданское законодательство, согласно ст.2 ГК РФ, определяет, в частности, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, прочие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Другие отрасли законодательства не могут первично регулировать указанные отношения. Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, совершению с ними сделок регулируются, конечно, гражданским законодательством.
С другой стороны, земля является весьма специфическим природным объектом, особенности которого при определенных условиях могут в определенной степени влиять на возможность и объемы участия данного объекта в гражданском обороте. С учетом этого законодателем в п.3 ст.3 Кодекса предложена правовая конструкция, на основе которой для названных в указанном пункте отношений общее значение имеют нормы гражданского законодательства, а специальное — нормы земельного и других указанных здесь отраслей законодательства. В таком случае, согласно одному из общих принципов права, приоритет имеют специальные нормы.
В российских условиях, где земельное право выделено, наряду с гражданским, в самостоятельную отрасль права, такой подход к решению проблемы представляется логичным.
В то же время остается немало вопросов. Например, согласно п.2 ст.3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. При этом комментируемый Кодекс содержит немало норм, являющихся по своей сути гражданско-правовыми. Однако уже в силу их присутствия именно в Земельном Кодексе имеются основания для отнесения их к нормам земельного права. Эту ситуацию можно рассматривать как с позиции, предложенной в п.2 ст.3 ГК РФ, так и с позиции п.3 ст.3 Кодекса. Решение подобных проблем требует, на наш взгляд, скоординированных действий ученых-юристов, представителей правоприменительных органов и законодателя.
Подобные положения содержались и в ЗК 1991г. (ст.127). Согласно п.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В статье действие конституционного принципа приоритета норм международного права, включенных в национальную правовую систему, по отношению к нормам, установленным российским законом, подтверждено применительно к земельному законодательству.
По определению ФЗ от 15.07.1995г. "О международных договорах Российской Федерации"[42] международный договор Российской Федерации — это международное соглашение, заключенное с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
В международно-правовой практике соглашение, составляющее содержание международного договора, может быть выражено в одном или нескольких взаимосвязанных международно-правовых документах. Международные договоры могут иметь различные наименования: соглашение, пакт, декларация, протокол, трактат, конвенция, регламент и др. В зависимости от видов органов, заключающих международные договоры, различаются межгосударственные договоры, межправительственные, межведомственные и др.
Основные правила заключения, исполнения и денонсации международных договоров определяются международными обычаями, многие из которых нашли закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров 1969г., Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978г., Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986г.[43]
Отношения, связанные с международными договорами конкретного государства, регулируются также национальным законодательством. Например, в Российской Федерации соответствующие нормы содержатся в Конституции РФ, ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", других нормативных правовых актах. Принцип приоритета норм международного договора по отношению к нормам национального закона в России является определяющим практически для всех отраслей права и законодательства.
1. Норма п.1 ст.5 Кодекса является императивной. Она основывается на конституционном принципе, в соответствии с которым земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч.2 ст.9 Конституции РФ).
Следует полагать, что граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются субъектами не только земельных, основанных на властном подчинении одной стороны другой (см. п.1, 2 ст.3 Кодекса), но и гражданско-правовых отношений (см. подп.11 ст.1, п.3 ст.3 Кодекса). Поэтому можно предположить, что используемое понятие "земельные отношения" является собирательным (т.е. подразумеваются как публичные, так и гражданско-правовые отношения).
Во-первых, субъектами указанных отношений могут быть граждане, обладающие правоспособностью и дееспособностью в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.17, 18, 21, 27 ГК РФ). Граждане после достижения дееспособности в полном объеме (ст.21, 27 ГК РФ) самостоятельно реализуют свою правоспособность. Они вправе использовать земельные участки для удовлетворения личных потребностей, а также в целях осуществления предпринимательской деятельности в соответствии со ст.23 ГК РФ, ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"[44].
Следует обратить внимание на отдельные категории граждан, которые вправе выступать участниками имущественных и земельных отношений.
Так, на основании ст.26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе совершать сделки с земельными участками с письменного согласия родителей, усыновителей или попечителя.
В соответствии со ст.28 ГК РФ сделки с земельными участками за малолетних могут совершать от их имени их родители, усыновители или опекуны. Сделку с земельным участком, принадлежащим гражданину, признанному судом недееспособным, вправе совершить опекун данного гражданина (см. ст.29 ГК РФ). Если гражданин ограничен судом в дееспособности, то он вправе совершить сделку с принадлежащим ему земельным участком лишь с согласия попечителя (см. ст.30 ГК РФ).
Во-вторых, субъектами названных отношений могут быть юридические лица всех организационно-правовых форм и видов, предусмотренных гл.4 ГК РФ, владеющие, пользующиеся и распоряжающиеся принадлежащими им земельными участками с целью извлечения прибыли (коммерческие организации) либо для достижения иных целей, ради которых они созданы (некоммерческие организации).
Таким образом, в имущественных отношениях по владению, пользованию и распоряжению земельными участками граждане и юридические лица выступают как субъекты гражданско-правовых отношений, а в вопросах охраны земель, использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением и иных подобных отношениях указанные лица являются участниками властных отношений (см., например, ст.13, 42 Кодекса).
В-третьих, субъектами указанных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Это особые субъекты. С одной стороны, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют властные полномочия (см., например, ст.9, 10, 11 Кодекса). С другой стороны, в соответствии со ст.124-125 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе выступать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, соответственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что указанные органы участвуют в гражданско-правовых сделках, например, аренды (см. ст.22 Кодекса) на равных началах c гражданами и юридическими лицами. Иначе говоря, в данном случае действуют основные начала гражданского законодательства, установленные ст.1 ГК РФ.
2. Пункт 2 комментируемой статьи основывается на нормах ч.3 ст.62 Конституции РФ, п.1 ст.2 ГК РФ, предусматривающих для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц национальный режим, который в отдельных случаях может быть ограничен федеральным законом.
Норма п.2 предусматривает определение прав (касается и ограничений прав) указанных лиц не только Кодексом, но и федеральными законами, которые могут быть приняты.
Ограничения в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц содержатся в п.3 ст.15, п.1 ст.22, п.5 ст.28, п.12 ст.30, п.5 cт. 35, п.9 cт. 36 Кодекса (см. комментарии к данным нормам).
3. Используемые в п.3 ст.5 Кодекса понятия (собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков), как известно, традиционно применяются в земельном законодательстве.
Указанные в данном пункте вещные права на земельные участки, принадлежащие вышеназванным субъектам, являются институтами действующего гражданского законодательства. Так, содержание права собственности — основополагающего вещного права — установлено общими нормами ст.209 ГК РФ. Норма п.1 cт. 216 ГК РФ к вещным правам относит, в частности, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Положения о всех перечисленных правах содержатся в гл.17 ГК РФ (см., в частности, ст.260-261, 264-270, 274-276). В п.1 ст.216 ГК РФ не указано право безвозмездного срочного пользования, право аренды, однако, полагаем, что они относятся к вещным правам, так как данная норма не устанавливает закрытый перечень таких прав (кроме того, см. соответственно ст.267, 270, гл.34 ГК РФ).
Все указанные в п.3 комментируемой статьи права различаются по объему правомочий, предоставляемых соответствующим субъектам (более подробно об этих правах см. в комментариях к п.1 ст.15, ст.20-24 Кодекса).
Рассматриваемые правоотношения регулируются в соответствии с гражданским законодательством с учетом особенностей и ограничений, установленных Кодексом (см. п.3 ст.3 Кодекса, п.3 ст.209, п.1 ст.260 ГК РФ).
1. В соответствии с ч.1 ст.9 Конституции РФ земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В подп.1 п.1 ст.6 Кодекса земля рассматривается как природный объект — составная часть природы — и одновременно как природный ресурс с точки зрения ее охраны и использования (извлечения полезных свойств) в целях удовлетворения различных потребностей человека (см. ст.1 Кодекса и комментарий к ней).
В подп.2 п.1 земельный участок рассматривается как недвижимое имущество, являющееся объектом гражданских прав (см. ст.128-130, 260 ГК РФ). Соответственно объектом гражданского оборота может быть и часть земельного участка (подп.3 п.1).
2. В первом абзаце п.2 комментируемой статьи дублируется определение земельного участка, содержащееся в ст.1 ФЗ от 2.01.2000г. "О государственном земельном кадастре". Границы земельного участка описываются и удостоверяются в соответствии с законодательством по ведению государственного земельного кадастра и использованию его сведений.
Делимым признается земельный участок, если каждая из образующихся в результате его раздела частей может использоваться без перевода в состав земель иной категории (см. ст.7-8 Кодекса), т.е. без изменения назначения. Следовательно, как мы полагаем, земельный участок является неделимым в том случае, если раздел данного участка повлечет изменение его целевого использования.
1. В императивной норме п.1 ст.7 Кодекса исчерпывающим образом перечислены семь категорий земель, на которые подразделяются земли в Российской Федерации. Положения комментируемой статьи о составе земель имеют основополагающее значение для всех других актов земельного законодательства при регулировании соответствующих отношений.
Понятие, состав и основные правила использования земель каждой из указанных в п.1 ст.7 категорий установлены в специальных нормах Кодекса, которые сгруппированы в пяти последних его главах.
Землям сельскохозяйственного назначения посвящены положения гл.XIV, землям поселений — гл.XV, землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям для обеспечения космической деятельности, землям обороны, безопасности и землям иного специального назначения — гл.XVI, землям особо охраняемых территорий и объектов — гл.XVII, землям лесного фонда, землям водного фонда и землям запаса — гл.XVIII Кодекса (см. статьи указанных глав и комментарии к ним).
Иные, помимо названных в п.1 ст.7 Кодекса, категории земель в Российской Федерации, земельным законодательством не могут быть предусмотрены, за исключением случая внесения соответствующих изменений в комментируемую статью. Из этого, в частности, следует, что каждый конкретный земельный участок (часть поверхности земли, в том числе почвенный слой, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке) может быть отнесен только к одной, определенной категории земель.
Отнесение земель к той или иной категории, перевод их из одной категории в другую осуществляется по правилам ст.8 Кодекса (см. указанную статью и комментарий к ней).
2. Пункт 2 комментируемой статьи воспроизводит один из основных принципов земельного законодательства, установленный в подп.8 п.1 ст.1 Кодекса (см. также комментарий к указанной статье). Императивная норма первого предложения данного пункта вводит юридический запрет на нецелевое использование земель.
Принадлежность земель к определенным категориям, их разрешенное использование в соответствии с зонированием территорий обусловливают правовой режим соответствующих земельных участков. При этом целесообразно иметь в виду, что особый правовой режим использования земель категорий, указанных в п.1 ст.7 Кодекса, может быть установлен специальным законодательством в соответствии с п.3 комментируемой статьи (см. указанный пункт и комментарий к нему).
По определению ст.1 ФЗ от 02.01.2000г. "О государственном земельном кадастре"[45] территориальная зона — это часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации.
Зонирование территории для тех или иных целей регулируется федеральными законами. Например, новый ГрК РФ устанавливает правила градостроительного зонирования, т.е. зонирования территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В целях ГрК РФ под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (см. ст.1 ГрК РФ).
Регламентируя градостроительное зонирование, ГрК РФ устанавливает требования к правилам землепользования и застройки (ст.30), порядку подготовки проекта указанных правил (ст.31), их утверждения (ст.32) и изменения (ст.33), определяет порядок установления территориальных зон (ст.34), виды и состав таких зон (ст.35), вводит правила о градостроительных регламентах (ст.36), видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст.37) и регулирует другие отношения.
Зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений подчиняется правилам ст.12 ФЗ от 15.04.1998г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"[46]. При зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков.
В схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков (ведение садоводства, огородничества, дачного хозяйства), разрешенном использовании земельных участков (перечень ограничений, обременений и сервитутов), а также сведения о правах, на которых земельные участки в конкретной зоне допускается предоставлять гражданам. Указанная схема служит основой для определения объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объектов электроснабжения, связи, а также для развития общественного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания населения.
Заказчиками схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений выступают органы местного самоуправления. Порядок финансирования разработки указанных схем определяется органами местного самоуправления.