............................................................8654727 рублей
Военный расход:
На сухопутное войско (из подушной) 4 596 493 рубля
На флот...........................................1 200 000
........................................................5 796 493 рубля
ИТОГИ ФИНАНСОВОЙ РЕФОРМЫ. Эти неполные, минимальные цифры документов 1724 г. дают, однако, несколько выразительных итогов финансовой реформы; в ведомостях дальнейших лет количества увеличиваются, но пропорции изменяются мало. Резко выступает связь этой реформы с военной, как ее двигателем: расход на войско и флот доходит до 67% всего сметного дохода, а по отношению к действительным поступлениям того года поднимается до 75,5%. Войско стало обходиться стране гораздо дороже, чем оно стоило 44 года назад, когда на него шло меньше половины тогдашнего дохода. Далее, сметный доход 1724 г. почти втрое превосходил доход дефицитного 1710 г. Этот успех достигнут был подушной податью, которая более чем на 2 миллиона увеличила окладной доход казны. Но в первый же год подушная по упомянутой мною камер-коллежской росписи дала недобора 848 тысяч. Значит, 15-летняя борьба с дефицитом 1710 г. в 13% расхода завершилась недобором 18% подушного оклада, т. е. значительной порчей самого орудия борьбы. В-третьих, Петр к концу царствования был в 3 1/2 раза богаче своего старшего брата: переложив бюджеты 1680 и 1724 гг. на наши деньги, найдем, что первый простирался до 20 миллионов, а второй - до 70. Но Петр разбогател крутым переломом системы налогов: подушная перегнула обложение в другую сторону. До нее прямые налоги уступали косвенным (конец лекции LI). Усиленные заботы Петра о развитии торговли и промышленности, народнохозяйственного оборота подавали надежду на дальнейший рост косвенного обложения. Случилось иное: подушная одержала решительный перевес, дошла до 53% сметного дохода. Значит, при недостатке доступных обложению капитала и оборота приходилось обременять все тот же голый простонародный труд, тех же "работных персон", и без того достаточно обремененных, и в этом направлении дойти до непереступаемого предела. Между тем свои и чужие наблюдатели выносили из положения дел впечатление, что при обширности государства и при его естественных богатствах царь без народного отягощения мог бы получить гораздо больше дохода. Сам Петр думал так же; по крайней мере в регламенте Камер-коллегии 1719 г. высказана оригинальная или заимствованная мысль, что "никакого государства в свете нет, которое бы наложенную тягость снесть не могло, ежели, правда, равенство и по достоинству в податях и расходах осмотрено будет".
ПОМЕХИ РЕФОРМЕ. Несчастьем Петра было то, что он никак не нашел средств создать себе это необходимое для успеха ежели. Те же наблюдатели в один голос говорят, что у Петра было два врага казны и общего блага, которым не было дела ни до какой правды и равенства, но которые были посильнее царской тяжеловесной и беспощадной руки: это - дворянин и чиновник, и тот и другой творение той же власти, которой они так плохо служили. О дворянах эти наблюдатели пишут, что ничто на свете не занимает их столько, как забота сколь возможно освободить своих крестьян от казенных повинностей - не для облегчения крестьян, а для увеличения собственных доходов, и здесь они не брезгают никакими средствами. Чиновники изображаются истинными виртуозами своего ремесла. Средства для взяточничества неисчислимы, и их так же трудно исследовать, как и исчерпать море, по выражению резидента Вебера. Особенно резко бросались в глаза выборные от дворянства ландраты, правители канцелярий и рядовые канцеляристы, которым поручалось взимание податей: на этих людей, по словам того же Вебера, нельзя иначе смотреть, как на хищных птиц, которые смотрят на свои должности как на право высасывать крестьян до костей и на их разорении строить свое благополучие. Писец, при вступлении в должность едва имевший чем прикрыть свое тело, в 4 - 5 лет, получая 40 - 50 рублей в год жалованья на наши деньги, разгонял подведомственный ему крестьянский округ, зато скорехонько выстраивал себе каменный домик. Таковы отзывы брезгливых и предубежденных иностранцев. Но и на взгляд своего, ко всему притерпевшегося Посошкова, современные ему судьи и подьячие хуже воров и разбойников, которым они потакают. Сведущие в чиновничьих изворотах русские люди серьезно или шутливо рассчитывали тогда, что из собранных 100 податных рублей только 30 попадают в царскую казну, а остальное чиновники делят между собою за свои труды. Свои и чужие наблюдатели, дивившиеся величию деяний преобразователя, поражались огромными пространствами необрабатываемой плодородной земли, множеством пустошей, обрабатываемых кое-как, наездом, не введенных в нормальный народнохозяйственный оборот. Люди, вдумывавшиеся в причины этой запущенности, объясняли ее, во-первых, убылью народа от продолжительной войны, а потом гнетом чиновников и дворян, отбивавших у простонародья всякую охоту приложить к чему-нибудь руки: угнетение духа, проистекшее от рабства, по словам того же Вебера, до такой степени омрачило всякий смысл крестьянина, что он перестал понимать собственную пользу и помышляет только о своем ежедневном скудном пропитании. В своей финансовой политике Петр походил на возницу, который изо всей мочи гонит свою исхудалую лошадь, в то же время все крепче натягивая вожжи. Но едва ли не самую большую помеху своей подушине поставил сам Петр. Как ни тяжела была эта подать сравнительно с подворной, она не казалась чрезмерной. При четырехдушевом крестьянском дворе, считавшемся тогда средним или нормальным, подушная не превышала 3 рублей, как мы видели. Посошков, так возмущавшийся подушной, настаивая на подворном поземельном налоге, признает возможным положить на полный крестьянский двор с 6-десятинным наделом всяких поборов 3 - 4 рубля. Но здесь сопоставляются только денежные платежи, которыми при подворном обложении далеко не ограничивалось окладное бремя: еще тяжелее были натуральные повинности и соединенные с ними экстренные поборы, которые во время войны сыпались, как снег на голову. Чего стоила одна стройка бездонного Петербурга! Едва не из года в год тысячи работников и десятки, даже сотни тысяч рублей на их содержание раскладывались по губерниям, чтобы на невских болотах возводить египетские пирамиды. То и дело требовали с крестьян и дворовых, за которых платили те же крестьяне, хлеба, лошадей, извозчиков, даточных и подможных денег на снаряжение и поставку затребованных людей и лошадей. Эти сверхокладные поборы приводили к тому, что в иных губерниях оказывалась недоимка на целую треть оклада и раскладывалась по числу дворов в виде нового сверхокладного побора. Крупный землевладелец князь Куракин в своей автобиографии под 1707 г. высчитывает, что "женерально со всякого двора крестьянского сходилося слишком по 16 рублей в год". Ежегодные многолетние поборы до 120 - 130 рублей со двора на наши деньги показались бы невероятными, если бы не были засвидетельствованы самим ответственным плательщиком. Подушная, введенная по окончании шведской войны, должна была стать значительным облегчением налогового бремени военных лет, заменив все прежние прямые налоги. Огромный недобор, оказавшийся в первый же год сбора этой подати, вскрыл крайнее налоговое изнурение народного труда. Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, хотя один заводчик, побывавший за границей, и предлагал ему выпустить на 5 миллионов рублей кредитных знаков, не бумажных, а деревянных - для прочности. В 1721 г. Петр задумал обратиться к знаменитому и громко провалившемуся тогда банковому аферисту Джону Ло с предложением устроить в России торговую компанию на заманчивых условиях и только требовал с него за это миллион рублей в свою казну. Дело не состоялось. Упадок переутомленных платежных и нравственных сил народа стоил крупного займа и едва ли окупился бы, если бы Петр завоевал не только Ингрию с Ливонией, но и всю Швецию, даже пять Швеций.
ЛЕКЦИЯ LXVI
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ. ПОРЯДОК ИЗУЧЕНИЯ. БОЯРСКАЯ ДУМА И ПРИКАЗЫ.
РЕФОРМА 1699 г. ВОЕВОДСКИЕ ТОВАРИЩИ. МОСКОВСКАЯ РАТУША И КУРБАТОВ.
ПОДГОТОВКА ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ. ГУБЕРНСКОЕ ДЕЛЕНИЕ 1708 г. УПРАВЛЕНИЕ ГУБЕРНИЕЙ. НЕУДАЧА ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ. УЧРЕЖДЕНИЕ СЕНАТА. ПРОИСХОЖДЕНИЕ И
ЗНАЧЕНИЕ СЕНАТА. ФИСКАЛЫ. КОЛЛЕГИИ.
ПОРЯДОК ИЗУЧЕНИЯ. Преобразование управления - едва ли не самая показная, фасадная сторона преобразовательной деятельности Петра; по ней особенно охотно ценили и всю эту деятельность. Но при этом принимали во внимание не столько медленный и тяжелый процесс перестройки правительственных учреждений, сколько их строй в окончательной отделке, данной им уже к концу царствования. Административная реформа имела подготовительную цель - создать общие условия успешного исполнения остальных реформ; но управление получило пригодную к тому постановку, когда основные реформы, военная и частью финансовая, были уже в полном ходу. Надобно видеть, как отразился этот разлад средств и целей на ходе всей преобразовательной деятельности. Привычные особенности всей реформы Петра, ее частичность, незаметность цельного плана, зависимость от изменчивых требований текущей минуты более всего затрудняют изучение произведенных при Петре перемен в управлении. При хронологическом их обзоре ускользает из рук нить преобразовательной работы, а обзор систематический вносит в нее планомерность, какой она долго не получала. Впрочем, в интересе точного изучения безопаснее следовать за беспорядочными переходами Петра от одной сферы управления к другой, чем за собственной мыслью, наклонной к системе. Мы вынесем смутное впечатление, но исправим его в конце обзора, оглянувшись на изученный предмет, и тогда призовем на помощь схемы государственного права, обычно разделяющего управление на центральное и местное с ветвистыми подразделениями того и другого. Самый ход дела позволяет начать обзор, как следует, с центрального управления.
БОЯРСКАЯ ДУМА И ПРИКАЗЫ. С падения царевны Софьи чуть не целых двадцать лет, до губернской реформы 1708 г., в самые тяжелые годы, когда заваривались наиболее крутые меры - военные, промышленные, финансовые, ни в центральном, ни в областном управлении не видим коренных перемен: действуют старые учреждения, и действуют как будто по-старому. В центре руководит делами Боярская дума в присутствии государя, чаще без него; только теперь бояре не "сидят вверху о делах", как говорили прежде, а "съезжаются в конзилию". Старые московские приказы соединяются или разделяются обыкновенно под новыми названиями, и к ним пристраиваются для новых дел новые, формируемые по образцу прежних: Преображенский для гвардии и дел тайной полиции. Адмиралтейский для флота. Военный морской для наемных моряков, привезенных из-за границы. Но сквозь ветшавшие старые формы управления пробивались тенденции если не совсем новые, то с обновленной силой. Тройная борьба придворных партий, заведенных разными царицами, правящих классов, худавшего боярства с худородными новинками, политических направлений, западников со стародумами расширяла дорогу господству лиц в ущерб учреждениям. В регентство царицы Наталии брату ее Льву, начальнику Посольского приказа, совсем пустому человеку, подчинены были все министры, кроме Т. Стрешнева, министра военного и внутренних дел, да князя Б. Голицына, который, сидя в Казанском приказе, по выражению князя Б. Куракина, правил всем Поволжьем "так абсолютно, как бы был государем", и весь этот край разорил. При временщиках бояре в Думе "были токмо спектакулями". Уезжая за границу в 1697 г., Петр приказал всем боярам и начальникам приказов съезжаться к правителю Преображенского приказа князю Ф. Ромодановскому и "советовать, когда он похочет". Этот "злой тиран, пьяный по вся дни", по выражению князя Куракина, "скудный в своих рассудках человек, но великомочный в своем правлении", по отзыву Курбатова, облеченный чрезвычайными полномочиями по политическим розыскам, стал главою кабинета, председателем Думы, хотя не имел думного чина, был только стольником. Старая законодательная формула "государь указал и бояре приговорили" могла бы теперь замениться другой: Т. Стрешнев или князь Ф. Ромодановский указал, и бояре смолчали. Другая тенденция, точнее, нужда отразилась на правительственном ведомстве самой Боярской думы. Донимаемый на каждом шагу новыми расходами, Петр хотел ежеминутно знать свои наличные средства, рассеянные по многочисленным приказам. Для этого в 1699 г. восстановлен был Счетный приказ, или Ближняя канцелярия. Это - орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т. п. Эта канцелярия по отчетам приказов составляла сводные приходо-расходные ведомости, ряд которых за 1701 - 1709 гг., приложенный к книге г. Милюкова, дает весьма обильный материал для изучения государственного хозяйства при Петре. Но и сама Дума усиленно сосредоточилась на государственном, особенно военном, хозяйстве, когда Петр взял в свое непосредственное ведение военные действия и внешнюю политику. По сродству дел контрольная палата стала собственной канцелярией и обычным местом заседаний Боярской думы. Так постепенно изменялись состав, круг дел и характер деятельности боярского совета. Этот совет, искони составлявшийся из родовитых людей, теперь, с разложением боярства, перестал быть боярским, превратился в тесный комитет с разрушавшимся генеалогическим составом и с иным значением. Боярская дума привыкла действовать при государе и вместе с ним, под его председательством, и, как его неразлучная правительственная спутница, имела законодательное значение. Теперь, действуя без государя, то и дело отлучавшегося, она могла сохранить только распорядительное значение, решая текущие дела из приказов, а также практически разрабатывая и приводя в исполнение наскоро данные особые поручения государя по внутреннему управлению. Петр сам настаивал, чтобы бояре в его отсутствие действовали самостоятельно, не испрашивая издали его решения по всякому делу. Но такая раздельность совета и его верховного председателя вызывала потребность установить порядок ответственности первого перед последним, в чем не было надобности при их совместном действии. В 1707 г. предписано было боярской конзилии вести протоколы заседаний, которые непременно подписывались бы всеми ее членами, "и без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет", внушительно подтверждало предписание, не грешившее избытком уважения к государственным советникам, призванным делать такие важные дела.
РЕФОРМА 1699 г. Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже "канцилию" министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдет административная реформа: ее двигателями, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения - военное казначейство. Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. В XVII в. по просьбе местных обществ обязанности слишком притеснительных воевод иногда переносились на выборных из местного дворянства губных старост. По свидетельству Татищева, так как уездные воеводы "смело грабили", при царе Федоре явилась мысль предоставить выбор их дворянству в благодушном чаянии, что доверие и надзор земляков-избирателей обуздают грабительскую смелость местных блюстителей порядка. На деле ограничились тем, что сбор стрелецкой подати и косвенных налогов в интересе сохранности от воеводского хищничества был передан "мимо воевод" выборным старостам и головам под ответственностью избирателей. Указами 30 января 1699 г. ступили еще шаг вперед: торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, "добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят", которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ради многих им воеводских обид и взяток воеводам их не ведать, а "буде они похотят", ведаться им в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах - только платить им вдвое против прежнего оклада. Значит, воевода ставился тяглому обществу в одну цену с государством. Указ теперь предлагал областным тяглым обществам удвоением податного оклада откупиться от этих вторых государей, как особым государственным оброком откупались от кормленщиков при введении земских учреждений царя Ивана (лекция XXXIX). В полтора века правительство не сделало ни шага вперед в административной изобретательности. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием; остальные отвечали, что платить вдвойне не в состоянии, а выбрать в бурмистры им некого; некоторые даже выразили довольство своими "правдивыми" воеводами и приказными людьми. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада. Городовое самоуправление, очевидно, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах; воеводы своими "прихотями и ненадобными поборами" причиняли в казенных доходах большие недоборы и запускали многую недоимку, а от безмездных и ответственных бурмистров казна могла ждать больших прибылей. В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это - борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось. Так, воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями только служилых людей и их крестьян и совсем исчезли на поморском Севере, где этих классов не было.
ВОЕВОДСКИЕ ТОВАРИЩИ. Но и там, где воеводы уцелели, правительство находило нужным связать им емкие руки их же братией. Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты, выборные уездные блюстители безопасности из местного дворянства. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении: тот же указ предписывал "ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников", от 2 до 4 человек на уезд. Даровав выборное коллегиальное управление посадскому торгово-промышленному населению, логически последовательно было распространить этот порядок и на уездный землевладельческий класс, сословными правителями которого остались воеводы в силу указов 1699 г. Но здесь административная логика шла об руку с полным непониманием или невниманием к положению дел. Уездные дворянские общества старой московской формации, основанные на территориальном составе частей дворянского ополчения, распадались с образованием регулярной армии. Вся дворянская наличность, годная к службе, извлекалась из уездных захолустьев в новые постоянные полки, действовавшие на далеких окраинах; на местах оставались отставные за негодностью к службе и нетчики, укрывавшиеся от службы. Мысль построить местное дворянское самоуправление на инвалидах и "лежебоках", подлежавших за неявку на службу лишению прав состояния, сама по себе не обещала удачного осуществления. Архивные документы о воеводских товарищах, приведенные в известность г. Богословским, изображают практику этого учреждения, вполне отвечавшую степени его законодательной обдуманности. Местные дворянские общества, т. е. их застрявшие по усадьбам остатки, отнеслись довольно безучастно к предоставленному им праву и далеко не везде выбрали воеводских товарищей; пришлось заменить выбор назначением из столичного приказа или даже по усмотрению воеводы, власть которого они должны были регулировать; пошли раздоры воевод с товарищами, и лет через 8 9 этот преобразовательный опыт, более курьезный, чем любопытный, незаметно упразднил сам себя собственной бесполезностью.
МОСКОВСКАЯ РАТУША И КУРБАТОВ. Гораздо серьезнее и удачнее была перемена в финансовом устройстве городского торгово-промышленного класса. В этом отношении городские тяглые общества объединялись только московскими приказами: косвенные сборы со времени устранения от них воевод города вносили в приказ Большой Казны, а прямую стрелецкую подать в Стрелецкий приказ. Но правительство хотело поставить высшее московское купечество во главе всех городов, сделать его своим центральным финансовым штабом, возлагая на него важные поручения по устройству и взиманию городских сборов. Так, в 1681 г. комиссии московских гостей поручено было установить оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. Реформа 1699 г. облекла эти поручения в постоянное учреждение: одним указом 30 января того года городовые земские избы с их выборными "земскими" бурмистрами подчинены были по сборам московской Бурмистерской палате, или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Сюда поступали все собранные по городам суммы и высылались к отчету собиравшие их городовые бурмистры, таможенные и кабацкие, подчиненные земским. Как высшее центральное место по управлению торгово-промышленным классом, московская ратуша входила с докладами прямо к государю помимо приказов и стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В ее ведение переданы были поступавшие прежде в 13 московских приказов сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие в окладной сумме свыше миллиона рублей, а с "прибором" сверх оклада доход ратуши уже в 1701 г. возрос до 1300 тысяч, что составляло больше трети, чуть не половину всего сметного дохода того года. Доходы ратуши шли на содержание войска. Деятельность ратуши особенно оживилась с назначением прибыльщика Курбатова инспектором ратушного правления, т. е. президентом совета бурмистров московской ратуши. Дворовый человек, заняв министерский пост, не принес на такую высоту рабьего духа, напротив, увидев себя в самом омуте повального взяточничества и казнокрадства, безмерно разросшегося за спиной вечно отсутствовавшего царя, поднял неугомонную войну за государев интерес, невзирая на лица. Что ни письмо к царю, то жалоба на злоупотребления или донос на великочиновных воров. Он доносил, что в Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство, что и его ратушские подьячие - превеликие воры и выборные городские бурмистры не лучше их, в Ярославле украли 40 тысяч, а в Пскове 90; велено было разыскать про это Нарышкину, а тот взял с воров многие взятки и покрывал их. Курбатов в своих жалобах царю задирал сильных людей, даже само страшило, заплечного обер-мастера князя Ф. Ю. Ромодановского, выгораживая только покровителя своего князя Меншикова, набольшого казнокрада, и для искоренения зла даже просил себе у царя карательной диктатуры, разрешения приговаривать к смерти "производителей воровству". Он писал о сотнях тысяч, прибавленных им к доходам ратуши, о подъеме ее доходного бюджета до 1 1/2 миллиона. Несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуше
ПОДГОТОВКА ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ. Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Окончив военную операцию на той или другой границе, в каком-либо углу государства, Петр не оставлял его в покое, а поднимал на ноги новым тяжелым предприятием. После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел. Сюда гнали тысячи работников и везли все местные податные сборы на корабельное дело, помимо московских приказов. То же было по завоевании Азова, когда другой ряд городов приписан был налогами и рабочими силами к постройке гавани у Таганрога. То же повторилось и на другой окраине по завоевании Ингрии, когда началась постройка Петербурга и основалась Олонецкая верфь для балтийского флота. В Астрахани поднялся в 1705 г. бунт против нововведений Петра: для усмирения и устроения края местные доходы переданы были из ведения центральных учреждений в распоряжение местных властей на местные нужды. Точно так же по заключении королем Августом Альтранштадтского мира в 1706 г., когда Петру стало грозить нашествие Карла XII из покорившейся ему Польши, для обороны западной границы образованы были в ущерб центральному управлению властные административные центры в Смоленске и Киеве. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. Петр туго вникал в выгоды "единособранного правления", единства государственной кассы, о чем ему толковал Курбатов, и разделял господствовавший взгляд, что каждая статья расхода должна быть приурочена к специальному источнику дохода. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог". Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.
ГУБЕРНСКОЕ ДЕЛЕНИЕ 1708 г. Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным (лекция XLVIII). Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. Над этим делом работали Ближняя канцелярия и назначенные губернаторы; оно обсуждалось на заседаниях Думы и губернаторских съездах и протянулось до 1712 г., когда нашли возможным пустить в ход новопостроенный административный механизм. Над реформой, давно подготовлявшейся, просуетились целых 4 года, и не без греха: главное контрольное учреждение, Ближняя канцелярия, расписывая полки по губерниям, по недостатку сведений пропустила 19 полков. Сам Петр после Полтавы думал не просто о разложении содержания, но по наступлении скорого мира и о расквартировании полков по губерниям: он мечтал о близком окончании войны, продлившейся еще 11 лет.
УПРАВЛЕНИЕ ГУБЕРНИЕЙ. Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах "ландраторам" от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом "консилиуме" губернатор был "не яко властитель, но яко президент", только пользовавшийся двумя голосами. Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа "кандидаторов", указанных губернатором. Но потом, вероятно заметив неловкость назначения советников губернатора по его же представлению, Петр передумал и 20 января 1714 г. предписал: "ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками". Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716г. и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Повторилась история с воеводскими товарищами. Но уже до указа о ландратах-инвалидах эта должность еще дальше отошла от своего первоначального назначения. Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал. еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях. После неудачи воеводского управления с выборными товарищами из местных дворян с 1711 г. вместе с введением губернских учреждений воеводы там, где они уцелели от реформы 1699 г., под названием комендантов являются с восстановленными полномочиями, сосредоточивая в своих руках власть финансовую и судебную не только над сельским, но и над посадским населением уезда. Трудно сказать, совершилась ли эта отмена городского самоуправления по распоряжению сверху или действием снизу, силой практики и привычки. В то же время, видели мы, уезды по местам складывались в провинции под управлением обер-комендантов, которым подчинялись уездные коменданты провинции. Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным, не над посадским населением, которого указ предписывал ландратам ни в чем не ведать и в дела его не вступаться. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента - уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы, "поскольку будет удобнее по расстоянию места". Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, и число действительных долей могло далеко отступить от числа нормальных, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, "по рассуждению губернаторскому", которым разрушалась вся долевая математика законодателя. При этом пришлось увеличить количество ландратов: в Московской губернии по числу высчитанных в ней долей понадобилось 44 ландрата вместо назначенных первоначально 13. Наконец, указ 1715 г. расстроил ландратский совет при губернаторе, главное правительственное место в губернии. Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию. Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы обращались с ландратами "яко властелински, а не яко президентски", помыкали ими, командировали не в очередь, даже подвергали аресту - их, своих товарищей, вопреки закону. Спешная перекладка учреждений расстраивала служебную дисциплину: на превышение власти подчиненные отвечали ослушанием властителям. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг., а Сенат и царь торопили. Ландратам велено было непременно явиться в Петербург с переписными книгами по первому зимнему пути в конце 1717 г. Во весь 1718 г. явились далеко не все. Одному ландрату послано было 15 указов: он не поехал. Велено было высылать неслухов в цепях; за одним послали с приказом арестовать его, если не поедет, и захватить его людей; но тот не поехал и объявил: кто станет людей брать, того он бить будет.
НЕУДАЧА ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ. В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Линейные балтийские корабли по недостатку средств для оборудования боялись выступить в открытое море. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей "жестокими указами", грозил неповоротливым губернаторам, которые "зело раку последуют", что будет "не словом, но руками со оными поступать". Сенату предписывалось губернаторов, не умевших "без тягости народной" выискивать новых доходов, "не щадить в штрафах". С ландратов, не высылавших в столицу денег по окладу, полученное ими годовое 120-рублевое жалованье взыскивалось обратно. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях Сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках из их губерний, били на правеже дважды в неделю; иных средств ободрения исполнителей, кроме штрафа и правежа, не могли придумать. Иные губернаторы, радея о казенной прибыли, пускались на все. Казанский губернатор Апраксин, брат генерал-адмирала, представлял фальшивые ведомости о придуманных им новых доходах, раз подарил Петру из таких доходов 120 тысяч рублей (около миллиона на наши деньги) и для оправдания своей финансовой изобретательности приналег на темных инородцев своей губернии, между прочим обязав их покупать казенный табак по 2 рубля за фунт на наши деньги; вводился принудительный сбыт тысяч на полтораста рублей на наши деньги. Но прибыль оказалась себе дороже: угнетаемые инородцы многотысячной массой (более 33 тысяч дворов) ушли из губернии, причинив казне ежегодный убыток чуть не втрое больше всей апраксинской прибыли, какую хотели сорвать с инородцев. Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли - знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии. Малая удача нового порядка заставила его думать о повороте назад, к центру, чтобы вполне оправдать басню о музыкантах.
УЧРЕЖДЕНИЕ СЕНАТА. Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: "Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления". Или: "Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат", - как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы; трое из членов ее - граф Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников вступили и в Сенат. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, "в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно", Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, "понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите". Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, "что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем". Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат - не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, - совет, собиравшийся "вместо присутствия его величества собственной персоны". Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение, как временная штаб-квартира на Неве превратилась в столицу империи, как урядник Преображенского полка "Александра" Меншиков стал герцогом Ижорским, "сувреном в своем владетельстве", по выражению князя Куракина.
ПРОИСХОЖДЕНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ СЕНАТА. Происхождение, точнее, такое превращение Сената тесно связано с губернской реформой 1708 г. Эта реформа опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии. К числу последних принадлежала и московская ратуша, ставшая теперь просто московской городской управой. Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной, блуждавший по радиусам и перифериям, сам государь. Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были "на службах", в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т. е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя - без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою "дурость". Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, - управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, - такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. Эти "верховные господа", "принципалы", как их называет указ, ближайшие сотрудники царя по военным и дипломатическим делам, не входившим в компетенцию Сената, поставлены были вне его ведомства и могли писать ему "указом царского величества". В то же время Петр давал знать Меншикову, что и он, князь Ижорский, как петербургский губернатор, обязан слушаться Сената наравне с другими губернаторами. Видим два правительства, действовавшие перекрестно, с пересекающимися взаимно компетенциями, то подчиненно одно другому, то независимо: тогдашнее политическое сознание умело совмещать в себе такие сочетания несовместимых отношений просто потому, что не успели или не умели подумать о подобных предметах. Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский - управителем тульских казенных заводов, Апухтин - генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это - расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя. Первое условие, исчезновение центрального правительства, рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и определенным ведомством, сосредоточенным исключительно на указанных ему делах. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без совещательного значения и законодательного авторитета и строгая отчетность в пользовании чрезвычайными временными полномочиями.
ФИСКАЛЫ. Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, "тако ж в сборе казны и прочаго". Обер-фискал привлекал обвиняемого, "какой высокой степени ни есть", к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это "под жестоким наказанием и разорением всего имения". Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям и ведомствам сети подчиненных ему фискалов. Так как по указу каждый город должен быть снабжен одним или двумя фискалами, а городов тогда считалось до 340, то всех таких сыщиков, столичных, провинциальных и городовых с ведомственными, по комплекту могло быть не меньше 500. Впоследствии сеть эта стала еще сложнее: во флоте явился свой обер-фискал с особыми подчиненными фискалами. Безответственность фискалов манила к произволу и злоупотреблениям, которые и не замедлили обнаружиться. Сам обер-фискал Нестеров, рьяный обличитель всяких неправд, не щадивший даже своих прямых начальников - сенаторов, верховных блюстителей правосудия, не исключая и князя Я. Ф. Долгорукого, служебная корректность которого входила в пословицу, доведший своими обличениями до виселицы сибирского губернатора князя Гагарина, - этот самый воитель правды был уличен во взятках, засужен и присужден к смертной казни через колесование. Древнерусское судопроизводство допускало извет как частное средство возбуждения судного дела, но средство обоюдоострое: подводя оговариваемого под пытку, изветчик и сам мог ей подвергнуться. Теперь донос стал государственным учреждением, свободным от всякого риска. Постановка должности фискала вносила в управление и в общество нравственно недоброкачественный мотив. Великорусские архиереи, равнодушные да и неспособные к нравственному воспитанию своей паствы, по обычаю смолчали; но малоросс митрополит Стефан Яворский, блюститель патриаршего престола, не вытерпел и в 1713 г. в царский день в присутствии сенаторов прямо назвал в проповеди указ о фискалах порочным законом, прибавив к тому прозрачные и укоризненные намеки на образ жизни самого Петра. Сенаторы запретили Стефану проповедовать; но Петр не тронул своего высокосановного обличителя и даже, может быть, вспомнил его проповедь в 1714 г., дав фискальству в новом указе более осторожную и ответственную постановку и, между прочим, возложив на него прокурорскую обязанность разыскивать "дела народные, за которых нет челобитчика". Впрочем, впоследствии другой малоросс - Феофан Прокопович покрыл либеральный грех земляка, вставив в свой Духовный регламент стыдливое предписание, чтобы о церковных беспорядках и суеверных обычаях епископу доносили заказчики или нарочно определенные к тому благочинные, "аки бы духовные фискалы". Но скоро новоучрежденный Синод, оставив ложную стыдливость и ссылаясь на тот же Духовный регламент, ввел и в свое ведомство не "аки бы", а настоящих духовных фискалов по образцу светских, только дал им другое, взятое из католической терминологии и более внятное духовному слуху, звание инквизиторов и предписал вербовать на эту должность "чистосовестных" людей, разумеется из монашеского чина. Иеромонах Пафнутий, строитель московского Данилова монастыря, был назначен протоинквизитором. Не ограничивая доноса кругом должностных отношений, законодательство Петра пыталось вывести его на более широкое поле действия. Фискальство было по закону вспомогательным орудием Сената; но сенаторы обращались с фискалами презрительно и грубо, потому что они доносили царю и на Сенат; князь Я. Долгорукий в Сенате обзывал их антихристами и плутами. Признавая чин фискала тяжелым и ненавидимым и принимая его под свою особую защиту, Петр хотел создать ему опору и в общественных нравах. Ряд всенародно объявленных указов, ополчаясь против грабительства и всякого лукавого посягательства на государственный интерес, призывал всякого чина людей, "от первых даже и до земледельцев", без опасения приезжать и доносить самому царю о грабителях народа и повредителях интересов государственных; время для таких доношений - с октября по март; правдивый доноситель "за такую службу" получит движимое и недвижимое, даже чин преступника. По букве закона крестьянин князя Долгорукого, правдиво на него донесший, получал его усадьбу и чин генерал-кригспленипотенциара; а кто, прибавлял указ, ведая нарушителей указов, не известит, сам "будет без пощады казнен или наказан". Донос становился не для фискала только, но и для простого обывателя "службой", своего рода натуральной повинностью; обывательские совести отбирались в казну, как лошади в армию. Поощряемые штрафами, сыск и донос превращались в ремесло, в заработок и вместе со штрафом грозили стать самой деятельной охраной права и порядка, даже благопристойности. Древнерусское духовенство успело напугать воображение своей паствы ужасами загробного воздаяния, но не умело внушить уважения ни к себе самому, ни к храму божию. В церкви во время богослужения вели себя небрежно, разговаривали; в 1719 г. не церковный увет, а царский указ для публикации в Москве - стоять в церквах с безмолвием и назначать из добрых людей, кто бы смотрел за тем, подвергая бесчинников тут же, не выпуская из церкви, рублевому штрафу.
КОЛЛЕГИЯ. Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях - 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было "денег возможно сбирать" и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. Эта безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. Сам он слишком мало подготовлен был к этой отрасли государственного дела, не имел достаточно ни идей, ни наблюдений и, как прежде в изыскании новых источников доходов пользовался изобретательностью доморощенных прибыльщиков, так и теперь в устройстве управления обратился за помощью к иноземным образцам и знатокам. Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии; иностранцы подавали ему записки о введении коллегий, и он решил усвоить эту форму русскому управлению. Уже в 1712 г. была сделана попытка устроить "коллегиум" для торгового дела с помощью иноземцев, ибо, как писал Петр, "их торги несравненно есть лучше наших". Он поручал своим заграничным агентам собирать положения об иностранных коллегиях и книги по правоведению, особенно же приглашать иностранных дельцов на службу в русских коллегиях, а без людей, "по однем книгам нельзя будет делать, ибо всех циркумстанций никогда не пишут". Долго и с большими хлопотами набирали в Германии и Чехии ученых юристов и опытных чиновников, секретарей и писцов, особенно из славян, которые бы могли наладить дело в русских учреждениях; приглашали на службу даже пленных шведов, успевших узнать русский язык. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. Ни в московском государственном прошлом, ни в окружавших Петра дельцах, ни в своем собственном политическом мышлении он не находил никакого материала для постройки самобытной системы государственных учреждений. На эти учреждения он смотрел взглядом корабельного мастера: зачем изобретать какой-то особый русский фрегат, когда на Белом и Балтийском морях прекрасно плавают голландские и английские корабли. Самодельных русских судов уже немало сгнило в Переяславле. Но и на этот раз дело пошло обычным ходом всех реформ Петра: быстрое решение сопровождалось медленным исполнением. Петр отправил нанятого им голштинского камералиста Фика в Швецию для ближайшего изучения тамошних коллегий и пригласил к себе на службу силезского барона фон Любераса, знатока шведских учреждений. Оба навезли ему сотни регламентов и ведомостей шведских коллегий и собственных проектов о введении их в России, а второй нанял в Германии, Чехии и Силезии сотни полторы охотников для службы в русских коллегиях. Оба они, особенно Фик, принимали деятельное участие в образовании этих коллегий. Наконец, к 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные "или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению". В 1718 г. президенты должны были устроять свои коллегии, чтобы с 1719 г. начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 г., а иные и с 1720 г. Первоначально установлено было 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1) Чужестранных дел, 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3) Юстиции, 4) Ревизион, "счет всех государственных приходов и расходов", т. е. ведомство финансового контроля, 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил, 7) Коммерц, ведомство торговли, 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Из этого перечня прежде всего видно, какие государственные интересы, как первенствующие, требовали себе по тогдашним понятиям усиленного проведения в управлении: из девяти коллегий пять ведали государственное и народное хозяйство, финансы и промышленность. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел. Из девяти коллегий только разве две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии. Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, "не рассмотря тогда учинено было" как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять. Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; "все лучшее устроение через советы бывает", - гласит Воинский устав Петра; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии. Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент - генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д. М. Голицын, вице-президент - ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса. Указ 1717 г. установлял порядок, как назначенным президентам "сочинять свои коллегии", составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и "собственных креатур"; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности. Так, повторю, коллежское деление отличалось от приказного: 1) ведомственным распределением дел, 2) пространством действия учреждений и 3) порядком ведения дел.
ЛЕКЦИЯ LXVII
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СЕНАТА. СЕНАТ И ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРОР. НОВЫЕ ПЕРЕМЕНЫ В МЕСТНОМ
УПРАВЛЕНИИ. КОМИССАРЫ ОТ ЗЕМЛИ. МАГИСТРАТЫ. НАЧАЛА НОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.
РАЗЛИЧИЕ ОСНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО И ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. РЕГЛАМЕНТЫ. НОВОЕ
УПРАВЛЕНИЕ НА ДЕЛЕ. РАЗБОИ.
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СЕНАТА. Коллежская реформа произвела большие перемены наверху и внизу управления, прежде всего в положении Сената. Лет девять Сенат один составлял все правительство и чуть не все центральное управление: все приказные палаты, как писал сенатский обер-секретарь, зависели от господ сенаторов, образуя как бы ведомственные канцелярии Сената. Получая указы царя по текущим делам - финансовым, военно-хозяйственным, рекрутским, вексельным, откупным, он разъяснял их подчиненным центральным и областным учреждениям, указывал меры для их исполнения и в то же время разбирал и решал множество административных и судных дел, поступавших к нему из этих учреждений и от частных лиц. Из всего состава предоставленной ему власти всего сильнее напряжена была его распорядительно-исполнительная функция. "Теперь все на них положено", "теперь все у вас в руках", писал Петр, указывая за всем обращаться не к нему, а к сенаторам. Коллегии сняли с Сената эту черную работу, получив каждая известную самостоятельную власть в пределах своего ведомства. При большем досуге Сенат мог шире развернуть свои руководительные и наблюдательные полномочия. Коллегии поставлены в прямую зависимость от Сената; туда вносили они дела, которых не могли решить сами; туда же обращались и частные лица с жалобами на задержку решения их дел коллегиями. И распоряжения самого Петра по текущим делам по мере углубления его мысли в сущность и задачи государственного строительства получали все более учредительный характер, вызывая потребность предварительного обсуждения, законодательной разработки. Указы к исполнению превращались в запросы или предложения к "рассмотрению", и Сенат, оставаясь высшим блюстителем правосудия и государственной экономии, из ответственного приказчика становился компетентным советником. Петр сам вовлекал Сенат в законосовещательную и законоподготовительную роль. Указ его теряет решительный тон, требует не исполнения, а законопроекта. В 1720 г. он предписывает детей беглых крестьян не выдавать вместе с отцами, а "быть им тут, где родились", но прибавляет: "О сем совет учинить в Сенате письменно, так ли, или инак быть, дабы в сем конфузии после не было". Или в 1722 г. он требует, чтобы дела, которых Сенат не может решить без доклада, он обсуждал предварительно и к докладу непременно прилагал высказанные при обсуждении мнения, "понеже без того его величеству одному определить трудно". Иногда Петр как бы сам становился в ряды сенаторов, предлагая свою мысль на их обсуждение. Ему крайне нужно было провести обводный Ладожский канал, но он затруднялся решить, как это сделать, и в 1718 г. писал Сенату: "Я свое мнение прилагаю при сем и вам в рассуждение отдаю; но так ли, или инако, однако, конечно надобно". Вопрос решен был Сенатом "инако", не совсем согласно с мнением Петра, как видно из последовавшего вскоре указа. Так Сенат, оставаясь высшим местом подчиненного управления, как распорядительная и надзирающая власть, действующая в силу данного закона, становился участником верховного управления, как законосовещательное учреждение. Вместе с тем возникала потребность установить форму закона и его отличие от простого административного распоряжения. Петр отказывал себе и Сенату в праве давать словесные указы. По Генеральному регламенту 28 февраля 1720 г. для коллегий в законодательном порядке обязательны только письменные указы царя и Сената. Но в толковании пояснена разница между указами "в действо производить", к исполнению, и указами "к сочинению действа", к установлению способа исполнения. В последнем случае "и словесно приказать мочно", чтобы о том совещались; но по утверждении принятого на совещании плана исполнения без письменного указа к исполнению не приступать. В случае нужды Сенату совместно с Синодом предоставлялось обходиться и без "утверждения": в письме Синоду 1722 г. из персидского похода одни дела царь отказывается решить заочно, без совещания с Синодом и Сенатом; с другими можно повременить: "Бог даст, при возвращении своем оные решим"; о делах неотложных пусть пишут ему только "для ведома, а решить можете обще с Сенатом до моей апробации, понеже как возможно из такой дальности мне указы на дела давать". Очевидно, это письмо - указ "в действо производить", а не "к сочинению действа", и царь заранее обещает опробовать не только решение, но и самое исполнение: иначе или неотложные дела теряли силу неотложности, или выходило предварительное исполнение с опасностью его отмены. Двойственное значение Сената, как участника в законодательстве и вместе как высшего органа подзаконной исполнительной власти, отражалось и на ходе его устроения. Не сразу удалось Петру установить состав Сената, и допущенные при этом колебания он откровенно признал своими ошибками. При учреждении коллегий он указал их президентам сидеть в Сенате; Сенат получал вид комитета министров. Трудно сказать, с какой стороны внушен был этот указ. Так бывало в Швеции; так предлагал и один прожектер из иноземцев. Но присутствие начальников приказов было обычно и в старой Боярской думе, а сменившая ее министерская консилия нередко только из них и составлялась. Опять создавалось перекрестное отношение, на этот раз замеченное Петром: президенты коллегий, как сенаторы, становились начальниками своих коллежских товарищей, а как главы учреждений, ответственных перед Сенатом, были подчинены самим себе, как сенаторам. Притом президенты-сенаторы не были в состоянии справляться и с сенатскими, и с коллежскими делами. В 1722 г. президентов указано оставить в Сенате, а на их места выбрать других; "сие сначала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит", - прибавлял указ, поясняя, что дело сенаторов непрестанно трудиться о распорядке государства и правом суде и смотреть над коллегиями, "яко свободные от них, а ныне сами будучие во оных, как могут сами себя судить?" Только президенты трех важнейших коллегий. Иностранной и обеих воинских, призывались в Сенат в особых случаях. Но и в этой перемене сенатского состава опять колебание: Петру приходилось бороться с недостатком "заобычных" людей, годных быть сенаторами, и четыре месяца спустя коллежским президентам велено было "для малолюдства" сидеть в Сенате равно с другими, только двумя днями в неделю реже.
СЕНАТ И ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРОР. Сенат облечен был весьма обширными полномочиями. Указом призванный непрестанно трудиться "о распорядке государства", об устройстве правления, дотоле "не распоряженного", не упорядоченного, он в общей перестройке управления сверху донизу, предпринятой Петром в последние годы, являлся руководителем, пользовался чуть не учредительным значением, насколько это было возможно при носителе власти, подобном Петру, распределял права, создавал юридические нормы, в силу повеления "денег как возможно сбирать" вводил новые налоги, разрабатывал мимолетные указы царя, должен был угадывать еще не сформировавшуюся мысль законодателя. Без согласия Сената нельзя было ничего начинать, тем менее вершить; он - заместитель собственной его величества персоны в ее отсутствие; закон ставил его рядом с высшими на земле авторитетами - богом, царем и "всем честным светом". Но трудно было приподнять действительное положение Сената и его личный состав до уровня столь высоких определений, даже сняв с них риторическую окраску. Он был проводником самодержавной воли, не имея своей собственной; его полномочия были приказчичьего, а не хозяйского характера, не права, а ответственные поручения; он - механический прибор управления, а не политическая сила. За каждую ошибку или недогадку ему грозила не министерская отставка, а хозяйская расправа: "Вы это на смех сделали, взявши взятки, по старым глупостям, и когда ко мне приедете, то у вас совершенно иначе об этом спросится". Личный состав учреждений отвечал такому с ним обращению: в первое время он воспринял в себя заурядных чиновников и не улучшился с учреждением коллегий, когда в него вошли ранговые и родовитые сановники: князь Меншиков, князь Д. Голицын и др. За Сенатом надобно было присматривать Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было мудреным делом; его надобно было согласовать с формами ответственности. Такими формами были царский выговор всему Сенату и денежный штраф, налагаемый на отдельных сенаторов наравне с канцеляристами. В 1719 г. целый пяток сенаторов был оштрафован за неправое решение дел. Но такие формы роняли учреждение и должность в глазах подчиненных и управляемых, а Петру надобно было не только исправлять сенаторов, но и беречь авторитет Сената, как необходимое условие его успешной деятельности. В интересе служебной дисциплины Петр прибегал к отеческому негласному способу исправления досадивших ему сановников: отколотив дубинкой наедине в своей токарной мастерской князя Меншикова или ему подобного дельца, он звал его на обед как ни в чем не бывало. Для Сената во избежание огласки он заменил взыскание предупреждением. Перепробованы были различные средства такого надзора. Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре настоящей язвой управления, превосходившей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали: "И по тому его великаго государя указу подьячий не послан". Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма отставить", ни даже сослать на каторгу. В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, на которую назначен был сын известного нам генерал-президента Ближней канцелярии и штатного обер-шута Никиты Зотова, человек образованный, учившийся за границей. Генеральный ревизор по указу сидел за особым столиком "в той же избе, где Сенат сидит", записывал сенатские указы, следил за своевременным исполнением их и объявлял о неисправных чиновниках Сенату, обязанному немедленно штрафовать виновных, а неисполненное дело "довершивать", в противном случае доносил на сенаторов государю. Далее этого указ не простирал ревизорского воздействия на Сенат. Главное дело ревизора "дабы все исполнено было". Но из донесений Зотова видим, что поле его надзирательского зрения расширялось поневоле, само собою: сами сенаторы, обязанные карать неисправных чиновников, оказывались неисправнейшими чиновниками, в положенные три дня в неделю не ездили в Сенат, в три года решили только три дела, штрафов не доправляли, на доношения прибыльщиков и на его собственные предложения не обращали внимания. В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат; предписано было наблюдать, чтобы здесь "все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было", а поступали бы так: "По прочтении дела поговорить и подумать полчаса, разве дело тяжкое и будут просить отсрочки "для мысли", то отложить до завтра, а на неотложное дело прибавить полчаса, час, в крайности до трех часов, и как по песочным часам изойдет срок, тотчас подать бумагу и чернила, чтобы каждый сенатор записал и подписал свое мнение; кто из сенаторов так не сделает, тотчас, все покинув, бежать к царю, где бы он ни был" и т. д. Кто бы, думали вы, обязан был следить за всем этим, поддерживать порядок в Сенате? Первоприсутствующий, старший сенатор? Нет, обер-секретарь Сената Щукин, правитель сенатской канцелярии и докладчик - не более. Через год обязанности и генерального ревизора и обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров гвардии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а кто из сенаторов бранился или невежливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в крепость, давая, разумеется, знать государю. Офицеру, небрежно исполнявшему эти обязанности, указ грозил лишением всего и смертью или шельмованием, отнятием чести и всех прав состояния. Наконец, еще через год приискали настоящего дядьку для правительствующего ребенка: это был генерал-прокурор при Сенате, должность которого наметил указ 12 января 1722 г. Эта должность много заботила Петра. Изменяя своей привычке импровизировать закон, разработка которого предоставлялась Сенату, Петр сам много работал над этим учреждением без содействия Сената, против которого оно и было направлено, читал проекты, соображал свои прежние указы о надзоре за Сенатом - словом, изучал дело; инструкцию генерал-прокурору он несколько раз переделывал даже после ее утверждения, и плодом этих усилий явился указ 27 апреля 1722 г. о должности генерал-прокурора. Здесь повторено многое из прежних узаконений; но есть и важные новости. Во-первых, определяется существо новой должности: "Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных". Значит, это - представитель верховной власти и государства перед Сенатом. Во-вторых, генерал-прокурор становился прямым начальником сенатской канцелярии, и Сенат оставался без рук и без ног, с одними песочными часами да с правом просить суточной отсрочки "для мысли". Все дела, которых не могли решить коллегии по недоумению или недостатку компетенции, также донесения губернаторов и воевод о делах, не подлежавших ведению коллегий, поступали в Сенат через руки генерал-прокурора; ему же были подчинены фискалы - главное орудие сенатского надзора. Генерал-прокурор становился между Сенатом и подчиненными ему учреждениями; надзор за всем управлением отходил от Сената к генерал-прокурору, под надзором которого состоял и сам Сенат. Далее, генерал-прокурор не только наблюдал за порядком и приличием в Сенате, но и входил в суждение о его действиях по существу и делал ему указания на неправоту или пристрастие его мнении и приговоров, а в случае несогласия с этими указаниями останавливал дело и доносил государю тотчас или подумав, посоветовавшись, "с кем заблагорассудит", но не дольше недели. Риск столкновения личного взгляда с коллективным мнением Сената ослаблялся для генерал-прокурора деликатной оговоркой указа, что неумышленное нарушение долга "в вину не ставить, понеже лучше доношением ошибиться, нежели молчанием", хотя учащенная ошибка "не без вины будет". Притом нежелательно было признать кривым свое сенатское око. Наконец, генерал-прокурору предоставлена была законодательная инициатива. В Боярской думе законодательные вопросы возбуждались своеобразным порядком: или сверху, самим царем, или снизу, начальниками приказов, обыкновенно думными же людьми. Но государь и его Дума - это не разные власти, а одна нераздельная высшая власть. Так, законодательный почин исходил от органических частей Думы. При Петре верховная власть отделилась от исчезнувшего боярского совета, и Сенат явился с большими, но только распорядительными полномочиями; возбуждение законодательных вопросов оставалось делом одного царя, а Петр действовал в обстановке, мешавшей и ему держать законодательный почин в своих руках. Поглощенный войной и внешней политикой, он не мог направлять хода внутренних дел, мог предъявлять военные и финансовые требования, а не ставить законодательные вопросы. Здесь ему нужны были такие же "вымышленники", прожектеры, какие помогали ему в изобретении новых налогов. Сенат стоял всего ближе к делу, и мы видели, как сам Петр толкал его на этот путь, отказываясь давать указы издали заочно, обращаясь к нему с запросами, так ли надобно поступить в известном законодательном случае, или как иначе. Но раздоры, пустые пререкания, неумелое и небрежное ведение дела, уменье накопить к 1722 г. 16 тысяч нерешенных дел - все это помешало Сенату вовремя взять в свои руки нити внутреннего управления, а когда у Петра стало больше досуга, он передал законодательную инициативу своему приставу при Сенате. В выработке законов Сенату оставлена была довольно страдательная роль. Генерал-прокурор, усмотрев дела, не разъясненные законом, предлагал Сенату учинить на них ясные указы, а указ 17 апреля 1722 г. о хранении прав гражданских, который во всех присутственных местах, от Сената "до последних судных мест", должен был всегда стоять на столе, "яко зеркало пред очьми судящих", предостерегая их от игры в закон, как в карты, и от подведения мин "под фортецию правды", - этот строгий и программный указ устанавливал порядок пополнения закона. Возбудив вопрос, генерал-прокурор доставлял Сенату справки о деле, а Сенат не один, а собрав все коллегии, "мыслил и толковал под присягою" и с приложением своего мнения докладывал через генерал-прокурора государю, резолюция которого становилась законом. Таким образом, генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке. Так же стеснены были и другие полномочия Сената. При нем в одно время с прокуратурой учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый ведал "правление дел челобитчиковых", принимал и рассматривал жалобы на медленное или неправое решение их дел в коллегиях, понуждал решать дела в указные сроки и сам проведовал о судейском пристрастии, ходатайствуя за обижаемых. Сенат был высшим блюстителем правосудия; но апелляция на коллегии шла мимо Сената, через рекетмейстера прямо к государю и только по его надписи на апелляционной жалобе переходила в Сенат. Герольдмейстер был преемником Разрядного приказа, вошедшего потом в состав сенатской канцелярии как один из ее столов, и заведовал дворянством и его службой; между прочим, должен был представлять дворян к делам, "когда спросят", для замещения должностей и исполнения поручений. Сенат замещал много должностей, начиная с очень высоких, но только выбирая из двух или трех кандидатов, которых представлял на каждое дворянское место герольдмейстер как достойных. Так учреждения, пристроенные к Сенату как будто со значением вспомогательных его орудий, на деле стесняли его и заслоняли от общества, служили для него валами, оборонявшими эту "фортецию правды", но вместе и мешавшими ее расширению.
НОВЫЕ ПЕРЕМЕНЫ В МЕСТНОМ УПРАВЛЕНИИ. Обновление центральных учреждений вело к новой перестройке и областных. Этого требовало единство управления. Перестроив центр по шведским образцам, надобно было согласовать с ним и провинцию. Притом губернская реформа 1708 г. не оправдала финансовых расчетов, на которых была построена: ни в денежных недосылках и недоборах, ни в злоупотреблениях губернаторы не отстали от прежних приказов; одного из них, сибирского губернатора князя Гагарина, пришлось повесить. В 1718 г. Петр указал выписки из положений о шведских областных учреждениях приносить в Сенат, "где надлежит спускать их с русскими обычаи". Сенат решил ввести шведские учреждения. Петр утвердил это решение 26 ноября 1718 г., указав дать новым учреждениям "инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя", и с 1720 г. начать новое управление. Сенат занялся росписью нового областного деления. Проводник и истолкователь шведской системы Фик принимал руководительное участие в работе и настаивал на необходимости согласовать размеры административных округов и количество дел с силами управителей, как это наблюдалось в шведском областном устройстве. Но такая точка зрения была непривычна для русского приказного взгляда, боявшегося не изобилия, а недостатка дел, убавляющего канцелярские акциденции "за труды", делать же дела кое-как одинаково посильно и в большом, и в малом округе. Притом Швеция и Россия были столь несоизмеримые по территориям величины, что областное деление одной не могло быть точно воспроизведено в другой. Натянув кое-как шведскую административную униформу на русские пространства. Сенат дал новому областному устройству такой вид. Удержана была самая крупная областная единица, губерния, не имевшая соответственной в Швеции; только с выделением губерний Нижегородской и Астраханской из Казанской, а Ревельской из Петербургской теперь стало 11 губерний. Значение губернии изменилось: она стала лишь военным и судебным округом, и только в этих отношениях части губернии были подчинены губернскому управлению. Эти части и старались устроить возможно по-шведски. Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на дистрикты. Провинции заменили собой ландратские доли, только были значительно крупнее их: провинций числилось во всех губерниях до 50, а долей было 146/5. Провинции, видели мы, начали складываться по местам еще при прежнем губернском порядке; теперь они стали повсеместным подразделением губернии. Притом обер-коменданты, правители прежних провинций, вполне зависели от губернаторов. В росписи губерний по провинциям (29 мая 1719 г.) о последних, за некоторыми исключениями, замечено, что им "надлежит каждой быть особо". Это значило, что провинция, завися от губернатора, как военного правителя и председателя губернского суда, по всем другим делам составляла самостоятельный округ. Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов, и сам губернатор становился в ряд провинциальных воевод губернии, как правитель провинции губернского города. Выражая эту двойственность своего положения, один губернатор писал, что он и воеводы, каждый в своей провинции, "стали быть особливо, а не в моей диспозиции", т. е. что он сам, как провинциальный воевода, выбыл из своей губернаторской диспозиции, перестал управлять самим собой. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его ведением и надзором, как подчиненный ему товарищ, земский камерир, или земский надзиратель сборов, специально заведовал казенными доходами, имея при себе земскую контору, а от него зависели рентмейстер, или земский казначей, хранивший денежные казенные сборы в своей рентерее, провинциальном казначействе, и провиантмейстер, ведавший хлебные казенные сборы. Низшей единицей областного деления был дистрикт. Сенат пытался дать ему статистическое однообразие, на деле не выдержанное, назначив на него не более 2 тысяч тяглых дворов. Некоторые дистрикты совпадали с уездами, другие включали в себя по нескольку уездов; реже уезд дробился на несколько дистриктов. Управитель этого округа земский комиссар по инструкции нес на себе разнообразные обязанности: финансовые, полицейские, народнохозяйственные, даже нравственно-просветительные; но главнейшей из них был сбор налогов, что делало его дистриктным агентом провинциального камерира; потому вместе с последним он назначался Камер-коллегией. На самом дне областного управления лежали старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили вспомогательными орудиями земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. Сенат не решился пересадить на русскую административную почву мелкую земскую единицу, какой был шведский церковный приход со своим фохтом и выборными крестьянами для суда и предварительного судебного дознания, потому что "в уездех из крестьян умных людей нет". Сенаторы не находили в селе того специфического, им только по штату присвоенного ума, который так хорошо понимали тогдашние прибыльщики из крепостных и так прямо характеризовал крестьянин Посошков, написав, что русские правители "русского человека ни во что ставят и во всяких делах за кроху умирают", а пропажу тысячи рублей ни во что поставляют. На владельческих землях настоящей мелкой земской единицей была барская усадьба, чем она стала уже в XVII в. и оставалась чуть не полтора века после Петра.
КОМИССАРЫ ОТ ЗЕМЛИ. Областное население перенесло, кажется, уже довольно административных перестроек и перетасовок при учреждении губерний, долей, провинций, дистриктов; однако его постигла еще пятая переделка. Мы видели, как происходила начавшаяся в 1724 г. с введением подушного налога расквартировка полков; она вводила в местное управление ряд новых учреждений, с ним не согласованных. Ревизские души, назначенные на содержание полка, среди которых полк и размещался, образовали полковой дистрикт. Стоимость содержания разных полков, армейских полевых и гарнизонных, была очень разнообразна, колеблясь между 45 и 16 тысячами рублей, и требовала столь же неодинакового числа душевых окладов; потому и полковые округа очень разнообразились по пространству и количеству податного населения, не совпадая ни с провинциальным, ни с земским дистриктным, ни с уездным делением: иной полковой округ составлялся из нескольких земских дистриктов или уездов либо из частей тех и других, принадлежавших к разным смежным провинциям. В местное управление полки вносили не меньше путаницы, чем в областное деление. Подушные сборы и рекрутские наборы были изъяты из ведомства губернских и провинциальных властей и возложены на особых комиссаров, которых в конце 1723 г. выбирали дворяне полкового дистрикта, а на поморском Севере, где не было дворянства, представители тяглых обывателей по уездам, входившим в состав полкового округа. Г. Богословский в своей книге, посвященной областной реформе Петра, выяснил по архивным документам, что этого выборного комиссара от земли, как он назывался, надобно отличать от земского, поставленного во главе дистрикта губернской реформой 1719 г. и назначавшегося Камер-коллегией: тот и другой действовали одновременно, и лишь по местам выборный заменял "камер-коллежского". В специальном, хотя и важном деле содержания полков были призваны содействовать правительству местные общества, земства, чего совсем не заметно в реформе 1719 г., хотя и любившей украшать местные учреждения и должности в отличие от центральных названием земских, буквально переводя остзейскую административную терминологию (Landcommissar, Landrentmeister и т. п.). Но это участие в местном управлении не оживило старинных дворянских уездных обществ, заглохших под гнетом военной реформы Петра: не было внутреннего корпоративного интереса, ни сословной солидарности, ни взаимной ответственности, ни походного товарищества. Таким интересом не могла стать обязанность ежегодно съезжаться, чтобы под командой полковника учитывать старого комиссара и выбирать нового для доставки денежного и вещевого довольствия вооруженной массе, вторгнувшейся в местную жизнь. Полковой двор стал властным и требовательным средоточием полицейско-финансового участка, угнетавшим и путавшим областное управление, а для сельского населения, как мы уже видели, эта расквартировка армии была прямым нашествием ста с лишком полков на своих соотечественников.
МЕСТНЫЕ СУДЕБНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Мимоходом отмечу еще одну особенность губернской реформы 1719 г., любопытную больше как признак преобразовательных понятий, чем как факт государственного устройства: в губернском управлении являются особые судебные учреждения, прежде небывалые. Указом 8 января 1719 г. предписано учредить 9 гофгерихтов, надворных судов, как переведен этот термин в других документах; к этим девяти присоединились еще надворные суды - енисейский и рижский. Из этих 11 судебных округов только 5 совпадали с губерниями; в 3 губерниях, Петербургской, Рижской и Сибирской, было по два надворных суда, зато в Архангельской и Астраханской не было ни одного. Низшей инстанцией служили нижние суды двух составов: коллегиальные, называвшиеся провинциальными, устроенные в наиболее важных городах, с обер-ландрихтерами во главе и с несколькими асессорами, и единоличные, городовые или земские, суды по незначительным городам с их уездами. Шведское судоустройство было принято за образец и для русского. Здесь прежде всего навевается мысль о намерении Петра провести идею разделения властей, отделения суда от администрации. Но в умах минувших времен надобно осторожно искать своих любимых мыслей. Составителям проектов и инструкций, вероятно, не чужда была идея разделения властей. Но Петр едва ли понимал суды в смысле особых независимых органов государственного управления, свободных от всякого стороннего давления. Скорее всего он не успел отрешиться от древнерусского взгляда на суд как на отрасль той же администрации; да и в старой приказной системе было несколько специально судных местных приказов, которые при Петре слились в одну общегосударственную Юстиц-коллегию. Подобно тому и в губернской реформе 1719 г. имелось в виду не отделение суда от администрации, а возможное разветвление администрации по роду дел. Петр в интересах исполнительности думал о том, чтобы у важнейших коллегий по внутреннему управлению были особые местные органы: у Камер-коллегии - свои, у Юстиц-коллегии - свои. Он отделял суд от администрации, как отделял ведомство камерира, собиравшего денежные доходы, от ведомства провиантмейстера, сборщика хлебных запасов. Заимствовать чужое учреждение несколько легче, чем усвоить идею, положенную в его основание. Эта разница и сказалась в судьбе губернских судебных учреждений. При введении надворных судов в 1719 г. в семь из одиннадцати председателями назначены были главы местной администрации, губернаторы, вице-губернаторы и воеводы; в 1721 г. это стало общим правилом, а в 1722 г. нижние суды были упразднены и судебная власть возвращена провинциальным правителям единолично или с асессорами. И здесь привозные идеи столкнулись с туземными привычками; обособленная деятельность суда и администрации вела только к усобице между ними: губернаторы и воеводы, вмешиваясь в дела Юстиц-коллегии, "чинили противность и непослушание и помешательство дел", на что горько жаловалась коллегия в 1720 г. Так, отправившись от старого уездного воеводы, признанного непригодным, кружным путем попыток устроиться по-иноземному, воротились к тому же воеводе, только переместив его из уезда в провинцию.
МАГИСТРАТЫ. Наконец, вслед за коллежской и провинциальной реформой перестроено было и городское сословное управление по тому же иноземному образцу и с такими же самодельными приспособлениями. Губернская реформа 1708 г., превратив московскую ратушу в управу города Москвы, лишила городовые торгово-промышленные общества с их земскими избами и выборными бурмистрами высшего сословного учреждения, которое их объединяло. Теперь решено было восстановить такой объединяющий центр и тем "всероссийского купечества рассыпанную храмину паки собрать". Как и все, это дело сначала казалось Петру очень легким. На предложение Фика о необходимости уставить градские магистраты и добрыми регулами их снабдить он с легким сердцем положил в 1718 г. резолюцию: "Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам". В полтора года ничего не было сделано. В начале 1720 г. князю Трубецкому поручено было образовать магистрат в Петербурге, а потом по образцу его такие же сословные коллегиальные учреждения и в других городах. Но и в 1720 г. ничего этого не было сделано. В начале 1721 г. будущему образцовому магистрату дан был регламент, по которому он в звании Главного магистрата, подчиненного прямо Сенату, вместе с обер-президентом своим князем Трубецким должен был устроить городовые магистраты, дать им инструкцию и руководить ими. Прошел 1721 год, и опять ничего не было сделано. В начале 1722 г., ободрив неповоротливого обер-президента перспективой каторги, Петр предписал кончить все дело в полгода; но инструкция магистратам составлена была только через 2/2 года после этого срока. Устройство магистратского управления соединялось с новым классовым делением тяглого посадского населения. Верхние слои этого населения образовали две гильдии: к первой принадлежали банкиры, крупные, "знатные" купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел, ко второй - мелочные торговцы и простые ремесленники, которых тогда же велено было устроить в цехи. Все рабочие люди, живущие наймом и черной работой, отнесены были к третьему классу - подлых людей, которые в магистратской инструкции хотя и признаны гражданами, но "к знатным и регулярным гражданам" не причислены. Замечу мимоходом, что подлые люди значили тогда просто низшие классы, лежащие под верхними, не имея неприятного нравственного значения, приданного этому выражению позднее. Магистратская реформа, объединяя городские общества, изменяла характер городового управления. По указам 1699 г. земские бурмистры выбирались на один год, члены магистрата бессрочно, были бессменны: очевидно, чувствовалась потребность в более устойчивом составе городского управления. Бурмистры избирались всем посадским обществом на посадском сходе из всех разрядов посадского населения; членов магистрата по регламенту выбирали только бургомистры и "первые мирские люди" и только из "первостатейных", из первой гильдии. Присутствие магистрата в значительных городах состояло из президента, нескольких бургомистров и ратманов. Круг деятельности магистрата был гораздо шире прежней земской избы: в больших городах ему принадлежала судебная власть в своем обществе, равная компетенции надворного суда, не только по гражданским, но и по уголовным делам; только смертные приговоры представлялись на утверждение в Главный магистрат, составлявший также и высшую апелляционную инстанцию для городовых магистратов. Те же магистраты ведали городскую полицию и городское хозяйство, обязаны были заботиться о размножении мануфактур и ремесел, о заведении городских начальных школ, богаделен и т. п. По инструкции магистраты действовали не замкнуто, вели много дел сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них старост. Этих гильдейских выборных и самих граждан магистрат должен был призывать в важных делах для "гражданских советов", принимать от гильдейских старост предложения о городских пользах, давать старшинам и старостам "позволение" на переверстку податных окладов, выбирать податных сборщиков "общим с гражданы согласием". Но в этих гражданских советах магистрата о делах, касавшихся "всего гражданства", участвовали только гильдейские граждане с их старшинами и старостами, и то лишь с совещательным голосом, а чернорабочие, не причислявшиеся к "регулярным", полноправным гражданам, могли через своих старост и десятских только "доносить" магистрату, ходатайствовать о своих нуждах. Все эти особенности магистратской реформы делали гильдейское гражданство господствующим классом городского общества, городовым патрициатом. Но этим только узаконялось положение высшего купечества, созданное финансовыми порядками еще до Петра. На это купечество падали по общественной раскладке наиболее крупные податные оклады и самые тяжелые службы по казенным поручениям. Выручая сограждан своей капиталистической мочью, оно, естественно, имело и наиболее сильный голос в делах городского общества. Но магистратская реформа вводила небывалое отношение самих магистратов к городским мирам. Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. Выходя по выборам из того же гильдейского гражданства, которое выбирало этих старшин и старост, и даже обязанный совещаться с ними, магистрат в то же время распоряжался ими и гражданами, своими избирателями, как власть, становился при своей бессменности начальством городского общества, а не выборным его представительством: в регламенте 1721 г. и в инструкции 1724 г. члены магистрата прямо и названы "действительными начальниками" граждан. При такой постановке магистратов члены их, эти выборные президенты, бургомистры и ратманы, становились простыми чиновниками, и сам закон ставил их на чиновный путь, обещая им за службу чины по табели о рангах, а президентам за выслугу - даже возведение в дворянство. Все это должно было отчуждать магистраты от гражданства, особенно от городской рабочей массы. Так, начав устройство городского управления сословно-земскими избами, Петр закончил реформу сословно-бюрократическими приказными магистратами. Такой поворот произошел от перемены во взгляде Петра на задачи городского самоуправления. В 1699 г. он имел в виду устроить наиболее прибыльный порядок сбора казенных доходов, освободив городских плательщиков от воеводских поборов и притеснений. К 1720 г., когда предпринята была магистратская реформа, взгляд его перешел с узкой, фискальной точки зрения на более широкую, народнохозяйственную: он понял, что необходимо расширить и углубить самые источники государственного дохода, а не просто изловчаться только в усилиях их исчерпать; но для этого надобно было посредством заимствованных зондов добраться до более глубоких и обильных жил, которыми эти источники могли бы питаться. Такие зонды для своих городов он и нашел или ему указали в магистратах, которые так хорошо управляли городами на Западе. Проникшись мыслью, что только благоустроенный народ может давать казне верный и хороший доход, Петр и возложил на магистраты сверх прежних обязанностей по казенным сборам еще важные экономические и образовательные заботы о размножении мануфактур, о распространении грамотности, об общественном призрении. Такие задачи были не под силу городской массе с избираемыми ею годовыми бурмистрами, и Петр передал ведение городских дел "людям добрым и умным" из "знатного" купечества с избираемыми из него же бессрочно властными коллегиями, которые могли бы заставить себя слушаться и почитать. Магистратская инструкция предписывает русским магистратам "честно и чинно себя держать, дабы в такой знатности и почтении были, как и в других государствах". Очевидно, Петру мерещился призрак богатой и влиятельной западноевропейской буржуазии. Расчеты не оправдались, магистратские бургомистры оказались не лучше земских бурмистров; но в этом был уже виноват не один Петр.
Наконец я кончил обзор реформ в управлении. Он мог бы быть гораздо короче, но я не заботился о его сокращении. В этой отрасли своей деятельности Петр потерпел всего больше неудач, допустил немало ошибок; но это не были случайные, скоропреходящие явления. Преобразовательные неудачи станут после Петра хроническим недугом нашей жизни, правительственные ошибки, повторяясь, превратятся в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей; те и другие будут потом признаны священными заветами великого преобразователя, хотя он сам иногда сознавал свои неудачи и не раз сознавался в своих ошибках. Надобно внимательно выяснить, откуда пошли приемы и привычки управления, преследующие русскую жизнь после Петра на протяжении чуть не двух столетий и не оправдываемые условиями, какими они были вынуждены при Петре.
НАЧАЛА НОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. Припомните застольную беседу Петра со своими сотрудниками в 1717 г., когда князь Я. Долгорукий указывал Петру, что среди своих военных и дипломатических успехов он еще очень мало сделал для законодательства, для внутреннего устроения своего государства. С этого именно года Петр приступил к усиленной законодательной работе: в какие-нибудь 5 - 6 лет сделано было больше, чем делалось прежде и после в 5 - 6 десятилетий. Устройство коллегий, перестройка, точнее, достройка Сената, вторая губернская реформа, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению окончательный склад, какого успел добиться Петр к концу своей деятельности. Среди колебаний и поворотов назад или в сторону, среди частичных и возвратных преобразовательных приступов то к той, то к другой отрасли управления стали проступать не то обдуманные принципы, не то ощупью достигнутые цели реформы управления. То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление.
ЦЕНТР И ПРОВИНЦИЯ. Петр не только разграничил центральное и областное управление, но и пытался построить то и другое на различных основах. К этому приводил его довольно своеобразный социальный состав правительственных учреждений в Московском государстве. С этой стороны надобно различать два типа управления - сословно-аристократический, когда управлением руководит через своих выборных один господствующий класс или несколько таких классов, и бюрократический, когда управление вручается верховной властью людям, знающим дело или считающимся знатоками, без различия их происхождения. В управлении первого типа главная задача, разумеется, - проводить и ограждать интересы правящих классов; второй тип долго считался и может даже казаться теоретически более пригодным к проведению и обеспечению общих государственных и народных интересов. Старое, московское управление было смешанного состава и характера. По своему устройству и по приемам действия, по отношениям своим к верховному правителю-государю и к управляемому обществу оно было похоже на бюрократию: руководящими органами его были назначаемые верховной властью коронные чиновники, которые вели дела канцелярским порядком, без участия общества или при очень слабом, пассивном его участии. Мы уже видели, как в XVII в. постепенно замирала самодеятельность земских учреждений - от волостного старосты до земского собора. Но по личному составу эта администрация была сословно-аристократическая: руководящий элемент в ней состоял из людей привилегированного служилого класса, наследственно пользовавшегося своими привилегиями. Дьяки и подьячие, дельцы-разночинцы, элемент приказный, собственно бюрократический, имели подчиненное значение канцелярских делопроизводителей, а выборные или призываемые представители земства, тяглого населения, являлись лишь вспомогательным орудием управления, ответственными исполнителями финансовых поручений правительства. Значит, старое, московское управление отличалось двойственным характером: его можно назвать сословно-бюрократическим. Петр поставил управлению на первом плане двоякую цель: 1) устройство военных сил и финансовых средств государства, 2) устройство народного хозяйства, подъем производительности народного труда как необходимое средство успешного достижения военно-финансовой цели. Очевидно, это две существенно различные задачи: первая - основное дело государства; вторая ближе касается общества. По свойству обеих задач Петр и перестраивал старое, московское управление, которое он называл "нераспоряженным". Не устраняя двойственного основания, на котором оно было построено, Петр хотел разъединить составные элементы этого сословно-бюрократического основания, указав тому и другому элементу место в особой сфере управления, одной дать бюрократический характер, в другую ввести сословный элемент. Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств он возложил на центральное управление. Эта задача требовала от административных органов соответственных знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения, какое дается происхождением. Так центральное управление получило бюрократический состав: здесь не видим ни участия общества, ни сословного подбора дельцов. На высших правительственных должностях при Петре встречаем и родовитого боярина, и его бывшего дворецкого, и дворян разных генеалогических степеней, и "счастья баловня безродного", и бывшего подьячего, и много разных иноземцев. Ближайшее руководство народным хозяйством Петр считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в народном хозяйстве имели два класса: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество; в их руках сосредоточивались оба основных капитала страны, земельный и промышленный, на которых держалось народное хозяйство, работой которых питалось хозяйство государственное. Возложив заботу о высших интересах государства на центральное управление с его дельцами-чиновниками, Петр для обеспечения интересов вспомогательных, сводившихся при нем к успехам народного хозяйства, пытался призвать оба эти класса к влиятельному участию в местном управлении, сообщив ему сословно-аристократический характер. Дворянин в селе и губернии и гильдейский гражданин в городе - вот две общественные силы, которые, стоя во главе местных обществ, должны были руководить народным трудом об руку с местными органами центрального управления. Значит, реформа управления носила не столько политический, сколько технический характер: не вводя новых начал, новый порядок приводил старые в новое сочетание под заимствованными формами по указаниям иноземных знатоков, разложив слитые прежде элементы управления между разными его сферами. Так новое здание управления строилось из старых материалов, прием, наблюдаемый и в других отраслях преобразовательной деятельности Петра.
РЕГЛАМЕНТЫ. Последние реформы в управлении подготовлялись очень обдуманно. Учреждения и отдельные должности - от Сената до земского комиссара и вальдмейстера - снабжались инструкциями и регламентами. Большею частью это переводы или переработки шведских либо остзейских уставов. В основе их лежит строгий взгляд на государство, широко понимающий задачи управления. Они подробно и пунктуально излагают состав, круг дел, обязанности, ответственность и делопроизводство учреждений. Несмотря на их иноземное происхождение, в них сказалось политическое настроение Петра в последние годы, и в этом их главный интерес. Ему едва ли удалось прочитать все многочисленные проекты и записки Фика и Любераса, уставы и ведомости шведских коллегий; но он принимал деятельное участие в составлении регламентов и зорко следил за ходом административных реформ. Эти работы вводили его в круг понятий и вопросов, которые дотоле он не имел досуга достаточно продумать. Он начинал чувствовать себя отставшим от своего положения и стал легче сознавать свои промахи, больше уважать чужое мнение. Начавшееся брожение мысли произвело поворот в его политическом сознании. Он, веривший прежде только в лица, теперь стал глубже вникать в силу государственных учреждений, в их значение для политического воспитания народа. Он и прежде понимал необходимость такого воспитания: в одном указе 1713 г. он высказывает мысль, что для предупреждения умышленного нарушения государственных интересов "надобно изъяснить именно интересы государственные для вразумления людям". Теперь он увидел, что это изъяснение - дело закона и учреждений, так устроенных, чтобы они самой постройкой своей связывали произвол чиновников, а практикой внушали людям чувство законности и понятие государственного интереса. Петр думал, что его новые суды и коллегии сделают это дело, и выражал уверенность, что в них всякий найдет правду, не обращаясь за ней к самому государю.
НОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА ДЕЛЕ. Эта уверенность была преждевременна. Регламенты и инструкции с широкими государственными задачами не произвели на тех, кого они имели направлять, того же впечатления, какое вынес из них сам законодатель. В нашем законодательстве они имели чисто академическое значение политических трактатов, не став административными нормами. Усовершенствованные формы управления не сразу улучшили самих правителей. Новые учреждения были не по тогдашним плечам, требовали подготовленных и дисциплинированных дельцов, каких не нашлось в наличном служилом запасе. Петр вводил эти учреждения, как расчетливая мать шьет своим маленьким детям платье шире и длиннее их роста: подрастут - и будет впору. Но чиновные подростки Петра, все эти тайные, действительные, коллежские советники и асессоры, начали рвать свое платье прежде, чем вросли в его предупредительные размеры. Практика новых учреждений, вскрываемая из архивных бумаг их делопроизводства, не оправдывала расчетов учредителя. Прежде всего трудно было найти людей для замещения многочисленных новых должностей. Петр неохотно обращался к выписке иностранцев. На предложение Фика об этом в 1718 г. он положил резолюцию, что выписных не надо, "искать под рукой". Подручных искали всюду: на дворянских смотрах отбирали годных и назначали на должности в надворные суды и другие учреждения. На герольдмейстере лежала обязательная поставка кандидатов из дворян по запросам из коллегий для определения к делам. Надобно было подготовить служебный резерв. Тот же Фик писал Петру "о нетрудном обучении российских младых детей" для приготовления к службе: стоит только завести надлежащие школы. Петр отвечал: "сделать академию", а пока подыскивать ученых русских и переводить книги по юриспруденции. В поисках надобных людей Петр цеплялся за все наличные средства, то пренебрегая сословными предрассудками, то им покорствуя, предписывал набирать офицеров из грамотных холопов, а секретарей в канцелярии из шляхетства. Дворянских недорослей определяли "юнкерами" в коллегии для навыка в делах. Комплектование служебных штатов затруднялось соперничеством военной службы с гражданской. Главным поставщиком кандидатов на гражданские должности по-прежнему было дворянство; но из него наиболее годные к службе люди были заняты в полках, а для присутствий и канцелярий оставалось только отпускное, отставное или залежавшееся по усадьбам. К тому же новые учреждения вводили множество новых должностей: Кириллов, обер-секретарь Сената в конце царствования Петра, в своем статистическом сочинении Цветущее состояние всероссийского государства (1727 г.) насчитывает служащих по всем ведомствам, в 905 канцеляриях и конторах, управителей, приказных служителей и фискалов 5112 человек - цифра, едва ли достигающая действительности. Но с осложнением служебных штатов скупились на новые расходы и дозволяли служащим "акциденции", неуловимой для надзора чертой отделявшиеся от взяток, даже в денежной нужде вычитали у чиновников из жалованья до 25%. Вдобавок ко всему не было свода законов, отвечающего нуждам времени. Старое Уложение 1649 г. давно устарело: новые слои законодательства легли на него. В 1700 г. составлена была комиссия из высших чинов для его пополнения; она много работала и ничего не сделала. С учреждением Сената кодификационная работа возложена была на него; но и он во много лет ни на шаг не подвинул дела. В конце 1719 г., в эпоху шведомании. Сенату предписано было составить свод, выбирая пригодные статьи из шведского кодекса и из своего Уложения, а где понадобится, "новые пункты делать" и непременно кончить все дело к концу октября 1720 г. Как в 10 месяцев не исполнить дела, с которым не могли справиться в 20 лет и после не справятся в 100 лет слишком! В недостатке подготовки, в привычке вести дела кое-как, в отсутствии служебной дисциплины Сенат показывал пример подчиненному управлению. По сенатскому расписанию губерний 1719 г. официальные бумаги пересылались из Петербурга в Вологду через Архангельск! В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыгрывались непристойные сцены: обер-прокурор Скорняков-Писарев был в непримиримой вражде со своим принципалом генерал-прокурором Ягужинским, подканцлер барон Шафиров с канцлером графом Головкиным, родовитые сенаторы, природные князья Голицын и Долгорукий с неродовитым, но светлейшим жалованным князем Меншиковым, и все со всеми своими личными и партийными дрязгами обращались к царю. Сенаторские совещания порой превращались в брань; один другого называл вором. Или собрались сановники у генерал-прокурора праздновать взятие Дербента в 1722 г. Обер-прокурор Сената, успевший уже дважды подраться с прокурором Юстиц-коллегии, едва не подрался с подканцлером, и потом оба, донося друг на друга царю и царице, извинялись - один тем, что был зело шумен (пьян), а другой тем, что был еще шумнее. При таких нравах Сенату трудно было стать строгим блюстителем правды, и князь Меншиков раз всему присутствию сенаторов заявил, что они занимаются пустяками и пренебрегают государственными интересами. Больше того: редкий из сенаторов миновал суда или подозрения в нечистых делах, не исключая и князя Я. Долгорукого. Сам обличитель Сената, тоже сенатор, и здесь шел впереди своей братии. Беспримерно обогащенный Петром, этот темного происхождения человек стал виртуозом хищений. Петр усовещевал любимца, бивал дубинкой, грозил, и все напрасно. Меншиков окружил себя шайкой чиновных хищников, обогащавшихся и обогащавших своего патрона на счет казны. Из них петербургского вице-губернатора Корсакова и двух сенаторов, князя Волконского и Опухтина, публично высекли кнутом. Меншикова спасали от жестокой расправы давняя дружба Петра и неизменная заступница Екатерина, ему же и обязанная своей карьерой. Однажды Петр, выведенный из себя проделками любимца, сказал ходатайствовавшей за него Екатерине: "Меншиков в беззаконии зачат, во гресех родила его мать и в плутовстве скончает живот свой, и если не исправится, быть ему без головы". Состояние Меншикова исчисляли десятками миллионов рублей на наши деньги. Под таким высоким покровительством, шедшим с высоты Сената, казнокрадство и взяточничество достигли размеров, небывалых прежде, - разве только после - и Петр терялся в догадках, как изловить казенные деньги, "которые по зарукавьям идут". Раз, слушая в Сенате доклады о хищениях, он вышел из себя и сгоряча тотчас велел обнародовать именной указ, гласивший, что, если кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен. Генерал-прокурор Ягужинский, око государево при Сенате, возразил Петру: "Разве, ваше величество, хотите остаться императором один, без подданных? Мы все воруем, только один больше и приметнее, чем другой". Петр рассмеялся и не издал указа. В последний год жизни Петр особенно внимательно следил за следственными делами о казнокрадстве и назначил для этого особую комиссию. Рассказывали, что обер-фискал Мякинин, докладывавший эти дела, однажды спросил царя: "Обрубать ли только сучья, или положить топор на самые корни?" - "Руби все дотла", - отвечал Петр, так что, добавляет повествователь-современник иноземец Фоккеродт, живший тогда в Петербурге, если бы царь прожил еще несколько месяцев, мир услыхал бы о многих и великих казнях. В последние годы жизни Петр издал ряд указов, проникнутых необычным ему настроением. Это не краткие и резкие приказы, а многословные, расплывчатые поучения, в которых автор и жалуется на общую служебную распущенность, и скорбит о пренебрежении указов, грозящем государству конечным падением, подобно греческой монархии, и сетует, что ему не дают покоя частными просьбами, что он не может среди жестокой войны за всем усмотреть сам: ведь он не ангел, да и ангелы не вездесущи, а всяк к своему месту приставлен: "где присутствует, инде его нет". Гневный и вместе скорбный тон этих указов напоминает выражение его лица на поздних его портретах.
РАЗБОИ. Сорванные с другого склада понятий и нравов, новые учреждения не находили себе сродного питания на чуждой почве, в атмосфере произвола и насилия. Магистратская инструкция выражает желание, чтобы магистраты пользовались почетом, как в других государствах. Коломенский магистрат состоял из ратмана, трех бурмистров и городового старосты. Одного бурмистра до полусмерти избил проездом генерал Салтыков, а другого с ратманом и старостой провожавший персидского посла обер-офицер Волков; уцелевший последний бурмистр донес, что за нехождением избитых один он всех дел исправлять не может. Против произвольных и неумелых правителей у управляемых оставалось два средства самообороны: обман и насилие. При проверке подушной переписи вскрыто было до 1 1/2 миллиона утаенных душ, около 27% всего податного населения. Указы строжайше предписывали разыскивать беглых, а они открыто жили целыми слободами на просторных дворах сильных господ в Москве на Пятницкой, на Ордынке, за Арбатскими воротами. Другим убежищем беглых был лес. Современные Петру известия говорят о небывалом развитии разбоя. Разбойничьи шайки, предводимые беглыми солдатами, соединялись в благоустроенные и хорошо вооруженные конные отряды и нападали "порядком регулярным", уничтожали многолюдные села, останавливали казенные сборы, врывались в города. Иной губернатор боялся ездить по вверенному ему краю, и сам князь Меншиков, петербургский генерал-губернатор, считавший себя способным прорыть Ладожский канал, не краснея объявил Сенату, что не может справиться с разбойниками своей губернии. Разбоями низ отвечал на произвол верха: это была молчаливая круговая порука беззакония и неспособности здесь и безрасчетного отчаяния там. Столичный приказный, проезжий генерал, захолустный дворянин выбрасывали за окно указы грозного преобразователя и вместе с лесным разбойником мало беспокоились тем, что в столицах действуют полудержавный Сенат и девять, а потом десять по-шведски устроенных коллегий с систематически разграниченными ведомствами. Внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье.
ЛЕКЦИЯ LXVIII
ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ПЕТРА ВЕЛИКОГО. ПРИВЫЧНЫЕ СУЖДЕНИЯ О РЕФОРМЕ. КОЛЕБАНИЯ В
ЭТИХ СУЖДЕНИЯХ. СУЖДЕНИЕ СОЛОВЬЕВА. СВЯЗЬ СУЖДЕНИЙ С ВПЕЧАТЛЕНИЕМ
СОВРЕМЕННИКОВ. СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ 1) О ПРОИСХОЖДЕНИИ РЕФОРМЫ, 2) О ЕЕ ПОДГОТОВЛЕННОСТИ И 3) О СИЛЕ ЕЕ ДЕЙСТВИЯ. ОТНОШЕНИЕ ПЕТРА К СТАРОЙ РУСИ. ЕГО
ОТНОШЕНИЕ К ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ. ПРИЕМЫ РЕФОРМЫ. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ПЕТРА ВЕЛИКОГО. Я сделал далеко не полный очерк преобразовательной деятельности Петра, не коснулся ни мер по общественному благоустройству и народному образованию, ни перемен в понятиях и нравах, вообще в духовной жизни народа. Эти меры и перемены или не входили в круг прямых задач реформы, или не успели обнаружить своего действия при жизни преобразователя, или, наконец, почувствовались только некоторыми классами общества; в свое время я попытаюсь несколько восполнить эти пробелы. Я говорил, что реформа по своему исходному моменту и по своей конечной цели была военно-финансовая, и я ограничил обзор ее фактами, которые, вытекая из этого двойственного ее значения, коснулись всех классов общества, отозвались на всем народе. На этих фактах я считаю возможным основать суждение о значении и характере преобразовательной деятельности Петра, по крайней мере с некоторых ее сторон.
ПРИВЫЧНЫЕ СУЖДЕНИЯ О НЕЙ. Вопрос о значении реформы Петра в значительной степени есть вопрос о движении нашего исторического сознания. В продолжение почти двухсот лет у нас много писали и еще больше говорили о деятельности Петра. Сказать о ней что-нибудь считалось необходимым всякий раз, когда речь переходила от отдельных фактов нашей истории к общей их связи. Всякий, кто хотел взглянуть сколько-нибудь философским взглядом на наше прошлое, считал требованием ученого приличия высказать свое суждение о деятельности Петра. Часто даже вся философия нашей истории сводилась к оценке петровской реформы: посредством некоторого, как бы сказать, ученого ракурса весь смысл русской истории сжимался в один вопрос о значении деятельности Петра, об отношении преобразованной им новой России к древней. Реформа Петра становилась центральным пунктом нашей истории, совмещавшим в себе итоги прошлого и задатки будущего. С этой точки зрения по упрощенной систематизации вся наша история делилась на два периода: на Русь древнюю, допетровскую, и Русь новую, петровскую и послепетровскую. О деятельности Петра судили очень различно; но долго это различие происходило вовсе не от успехов ее изучения и понимания. В продолжение ста сорока лет со смерти Петра до появления XIV тома Истории Соловьева в 1864 г. для исторического изучения реформы не сделано было почти ничего. Только в конце XVIII в. курский купец Голиков издал обширный сборник материалов для жизнеописания Петра под заглавием Деяния Петра Великого с дополнениями (1788-1798). Но и этот труд слабо подействовал на историческое сознание современников: это был 30-томный гимн преобразователю, как назвал его Соловьев, панегирик - слишком неуклюжий и объемистый, чтобы возбудить охоту изучать реформу Петра, и слишком хвалебный, чтобы понять, за что он хвалит преобразователя. Во все это время реформа освещалась не изнутри, путем изучения, а светом, падавшим со стороны. О ней судили по впечатлению, какое она по себе оставила, а впечатление воспринималось по настроению минуты, по общественной погоде, какая создавалась сторонними веяниями.