Место для живого слова
Тема данной работы не позволяет в должной мере прочувствовать или понять ее значимость, насколько она является важной в предотвращении уродливых явлений нашей жизни. В связи с этим, позволю небольшое отступление, а вступительное слово — это самое подходящее для этого место.
К сожалению, основной задачей подразделений, занимающихся молодежной политикой, на практике зачастую становится не развитие гражданского общества и воспитание компетентных и активных граждан, а обеспечение итогов политических выборов посредством манипулятивных техник и создания системы, попирающей права молодых людей. Заранее прошу не воспринимать текст вступительного слова как описание ситуации в Одессе в 2004 году: она может быть в любом городе и в любое время. Наиболее распространенная система — «пирамида алчности». Вверху пирамиды благ находится формальный благодетель (политическая фигура — заказчик) и неформальный, с чьих конкретно рук эти блага можно получить (например, начальник управления или руководитель молодежного крыла политической партии). Далее идет «группа подкармливания». Как правило, в ней присутствуют два типа людей. Первый тип отличается цинизмом, позволяющим выполнять практически любые поручения заказчиков, отбросив мораль и этику как анахронизмы. Второй тип — это лидеры, за плечами которых есть реальная поддержка людей. В этой среде и срабатывает один из так называемых принципов — «человек — действие». Профессиональный отбор обоих типов этой группы находится в компетенции и под персональной ответственностью неформального благодетеля, а «кормежка с его рук» — краеугольный камень построения его авторитета. Следующая группа самая многочисленная — обыватели, которые в системе ценностей пирамиды стремятся занять место в группе прикормленных. Понятно, что для этого есть два пути: избавиться от моральных устоев и стать циником для выполнения любых поручений или трансформировать имеющийся авторитет и поддержку среди друзей в людской ресурс для продажи неформальному благодетелю. Стремление занять место в группе подкармливаемых создает давление от основы пирамиды к ее пику. В такой системе легко использовать манипулирование: основа пирамиды не обладает достоверной информацией о размере благ, но общий ажиотаж создает эффект «морковки перед осликом», хотя на практике это определяется более благозвучно: «перспектива». В это же время группа подкармливаемых ощущает дыхание в спину от многочисленной основы пирамиды и любой ценой, а точнее за любую цену стремится удержаться. Для тех, кто разочаровался в своих представлениях о «морковке» легко находится замена из идущих вслед. Всепоглощающая пирамида воспринимает альтернативные объединения как угрозу прежде всего своей «морали». Чем более демократичная альтернатива, тем больше у нее шансов стать мишенью для нейтрализации: пирамида плохо функционирует в честной конкуренции, ей необходима полная монополия для успешного оболванивания. Приведенное описание — один из возможных штрихов в общей палитре технологий, которые могут использоваться в молодежной среде.
Раздумывая над этой «пирамидой алчности» можно увидеть многолетние корни совкового стремления к блату, распределению дефицита или рассмотреть новые веяния предприимчивости среди молодых людей. Все эти рассуждения меркнут на фоне понимания: подобная система воспитывает, прежде всего, моральных уродцев. Приведенное описание пирамиды дает Вам возможность самим представить конкретные поступки, на которые будут готовы пойти молодые люди. Для достижения цели не брезгуют средствами, нет дна для падения человека, а его примеры могут наполнить отдельную книгу. Молодежная среда очень неоднородна: есть и инертные, и романтики, и прагматики, но все они идут за своими лидерами, отличающимися амбициозностью и предприимчивостью. Достигнув уровня системы, «пирамида алчности» захватывает через легко адаптирующихся к ней лидеров даже тех, кто, казалось, был далек от нее или просто имел хорошее воспитание. Вспомните, как распространилось табакокурение среди учеников, когда оно заняло место в системе подростковых ценностей. А с годами сформированная на цинизме система жизненных ценностей не оставляет надежд на уход и заботу за престарелыми, пенсионерами, родными и людьми, нуждающимися в помощи. Пирамида может достигнуть уровня системы в двух случаях: при поддержке властей или ее бездействии. Другими словами, пристальный общественный интерес к позиции властей более чем оправдан. А как отличить ее истинные намерения от декларируемых?
Не стоит относиться к рассматриваемой теме как к академической, надуманной или «сытой отрыжке далеких от реальной жизни деятелей». Я родился и вырос в Одессе, воспитываю сына, который уже в неполных два года с гордостью говорил «Я — Одессит». Конечно, мне не безразлично, в каком городе, и в какой среде он будет расти и жить. Также как не были безразличны сотни и тысячи молодых людей, с которыми я познакомился за 2004 год в процессе создания и деятельности Молодежного Совета Одессы. Я им очень признателен: их живое и непосредственное участие, любовь к жизни, оптимизм, смекалка и ум помогли мне многому научиться, понять, вдохновляли меня для собственной активной позиции. Для меня, как и для многих ребят, это время надолго останется в памяти не только как интересный период нашей жизни, но и как последовательное отстаивание своих прав на достойную жизнь. Надеюсь, что как позиция местных властей, так и эта работа поможет избежать создания, когда бы то ни было в Одессе, да и в других городах системы, воспитывающей моральных уродцев. Для этого нам следует рассмотреть возможные системные изменения и необходимые механизмы для адекватного общественного участия.
Значительные перемены произошли в стране. Однако идеалы, за которые голосовала большая часть украинского народа, останется на бумаге без создания и развития практических механизмов, обеспечивающих их реализацию. Осень 2004 пробудила в людях веру в собственный выбор. Если 2005 не закрепит в практической плоскости роль общественности в государстве, и в первую очередь — в местных громадах, Украина откатится на позиции еще более тоталитарного государства. Какие они — практические механизмы? В этой работе Вы сможете найти ответ на данный вопрос, который базируется как на определенных теоретических знаниях, так и практического опыта от их внедрения.
Несколько комментариев, которые хотелось бы сделать в этой части работы:
1. Наша организация, созданная в 1990 году, — достаточно типичный представитель членской организации (grassroots, community based), которые работают в третьем секторе Украины. Занимаясь на протяжении нескольких последних лет развитием участия молодежи в процессах принятия решений, у нас сформировалось определенное видение проблем и способов их решения. В представленной работе вы увидите, насколько описание проблемы и ожидаемых результатов, сделанных до начала проекта, отличаются от модельных, к которым мы пришли к концу проекта. Как и у подавляющего большинства наших коллег, у нас отсутствовал опыт деятельности властных органов, а зачастую и знания процедур в этой области. Достоверное отражение, на наш взгляд, может быть полезно нашим коллегам и широкой общественности для осознания простой истины: роль организаций, чья деятельность направлена в первую очередь на конкретные целевые группы населения, в вопросах самоуправления громад может и должна возрастать. Наше по-настоящему партнерское участие с органами местной власти в принятии решений должно стать нормой и приоритетом государственной политики, найти свое отражение в административной реформе в Украине. Надеюсь, данная работа поможет понять, что означает «по-настоящему партнерское», а законодательное или нормативное закрепление предложенных или аналогичных процедур раз и навсегда положат конец манипулированию этим понятием.
2. Для специалистов в вопросах механизмов участия общественности может представлять интерес модель общественного совета, интегрированного в систему местного самоуправления. Неоднозначная оценка ее возможностей и недостатков может послужить хорошей темой для обсуждения.
3. Для общественных лидеров и специалистов эта работа может быть полезной как для использования предложенной модели, так и в диагностике уже существующих. В приложениях есть примеры рекомендуемых нормативных документов, обеспечивающих реализацию данной модели. В работе приведены также некоторые симптомы проявления попыток манипулирования. Надеюсь, это поможет вам их избежать.
4. Для просто неравнодушного читателя я постарался чередовать теорию, практические аспекты некоторыми эмоциональными вставками. Некоторые высказывания являются спорными, не все из них я и сам разделяю, но они заставляет задуматься. Надеюсь, это поможет вам дочитать эту работу.
4. Проект оказал сильное влияние на саму организацию, в результате которого мы планируем скорректировать свой Устав, наименование и структуру. За 15 лет нашей деятельности и реализации различных проектов, это первый случай таких радикальных изменений.
5. Я не смог бы написать эту работу, если бы искренне не верил в то, что роль общественности, общественных лидеров в современной Украине имеет реальный шанс достигнуть того статуса, о котором говорил выше. Мое убеждение основывается на личном опыте: под своей подписью я указал ряд должностей, которые появлялись по мере проектной деятельности, что, на мой взгляд, показательно.
С уважением к читателю,
Вадим Георгиенко,
Председатель правления ОО «Наши дети», Председатель Молодежного Совета г. Одессы, Член исполкома Одесского горсовета, Член Совета Ректоров ВУЗов Одесского региона
Этот раздел представляет выборку из проекта, поддержанного фондом Евразия, и описывает наши представления до начала проекта.
Успешность развития демократии в Украине во многом будет зависеть от развития реального местного самоуправления. Закон Украины
«О местном самоуправлении» предоставил основание для развития этого процесса. Однако практические механизмы требуют существенных доработок. В частности, только на структурные подразделения исполкома распространяется регламент принятия бюджета в г. Одессе, также как и регламент принятия годовой программы социально-экономического развития города, двух основных документов бюджетообразования и формирования местной политики. Оба регламента исключили общественность и независимую экспертизу от этих процессов, сведя их роль к участию в круглых столах. Подобный практический механизм приводит к формализации процесса общественного консультирования и блокирование фактического влияния на принятие решений. Другими словами, проведя «круглый стол» с общественностью, чиновник, являющийся руководителем структурного подразделения, может подавать свои предложения, как к бюджету, так и к годовой программе социально-экономического развития города, полностью игнорируя высказанные мнения общественности. Такая зависимость общественности от настроения и личных интересов конкретного чиновника противоречит основным принципам местного самоуправления. Другой формой влияния общественности могут стать общественные слушания. Однако, при отсутствии Устава города, который бы закреплял эту процедуру, общественные слушания на практике превращаются в те же «круглые столы». Проблема усугубляется отсутствием у населения пост-советской страны исторически сложившегося опыта реального самоуправления, что позволяет чиновникам манипулировать мнением громады.
Основная цель проекта — развитие реального местного самоуправления в городе Одессе посредством привлечения общественности и независимой экспертизы к процессам формирования местной политики и бюджетообразования.
Ожидаемые результаты:
1. Расширение информационного поля по вопросам развития местного самоуправления.
2. Приобретение знаний и профессиональных навыков представителями НГО и основными участниками проекта 3. Наличие конкретных механизмов участия общественности и независимой экспертизы в процессах формирования местного бюджета.
Долгосрочные результаты:
1. Более широкое привлечение общественности и независимой экспертизы к процессам формирования местной политики и бюджета.
2. Усиление контроля над работой органов местного самоуправления.
3. Наличие прогрессивных изменений в формировании местной политики и местных бюджетов 4. Повышение уровня сотрудничества между органами самоуправления и общественностью 5. Повышение уровня доверия к работе органов местного самоуправления.
Проект предусматривал следующие основные этапы:
1. Определение проблемных вопросов, связанных с участием общественности в процессах формирования местной политики и бюджетообразования.
2. Инициирование общественных предложений относительно формирования плана социально-экономического развития и бюджета города на 2005 год.
3. Анализ и оценка провед. нной кампании.
Конкретные механизмы общественного участия по своей природе должны быть объектно-ориентированы и формализованы. Мы ознакомились с некоторыми аспектами создания и функционирования одного из инструментов общественного участия — общественными советами. Предлагаем вам некоторые теоретические выдержки, которые помогут лучше понять этот инструмент, на котором мы в дальнейшем построили свой проект.
Теоретический ликбез
3.1. Что такое общественные советы?
Участие общественности в управлении государством — это реальная потребность современного государства. В мире широко обсуждаются и принимаются различные документы относительно участия общественности. Такими примерами являются Орхусская конвенция («Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»), Европейская хартия участия молодежи в местном и региональном управлении.
Одним из многих механизмов общественного участия являются общественные советы (ОС). В той или иной форме они существуют в большинстве государств мира. Под «общественными советами» понимают, как правило, образования с участием представителей общественности, которые имеют внутреннюю формализованную структуру, за которыми государственные органы закрепляют определенные полномочия и с которыми консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений. ОС в той или иной форме существуют во многих государствах. Они могут создаваться в различных целях: экспертные консультации по специальным вопросам, участие в разработке законодательства, государственного бюджета, мониторинга за выполнением властных решений, а в некоторых случаях — осуществление отдельных государственных функций, делегированных ему государственным органом.
ОС, как механизм общественного участия, может являться реальной силой, которая, являясь единым выразителем голоса общественности, обеспечивает прозрачность работы государственных органов, делает их работу более эффективной.
Отличительной чертой ОС является большая вовлеченность граждан в работу руководящих органов, будь то органы местной, законодательной или исполнительной власти. Однако, в одних случаях общественные советы эффективно помогают и влияют на деятельность государственных органов, при которых они созданы, а в других советы являются формальными структурами, существующими для «галочки».
3.2. Необходимые условия для эффективности общественных советов.
Каковы же необходимые условия, при которых деятельность общественных советов может эффективно способствовать развитию гражданского общества и взаимодействию представителей общественности и власти?
1. Искренний интерес государства учитывать мнение общественности.
Такой интерес выражается в консультациях с общественностью по широкому кругу вопросов, предоставлении гражданам всей информации и образовательной деятельности, необходимой для того, чтобы помочь гражданам разобраться в вопросах государственной политики и дать компетентные рекомендации, а также получить мнение разных слоев населения. Конечно, основным показателем искренности интереса государства является использование им рекомендаций полученных от общественных советов.
2. Функция лоббирования общественными советами.
Общественные советы, особенно участвующие в разработке законодательства, плана деятельности государственного органа или бюджета, часто могут лоббировать интересы различных общественных групп. Заинтересованные общественные группы используют его для влияния на государственные органы по интересующим их вопросам. Общественный совет может наиболее полно представлять различные общественные интересы по рассматриваемому вопросу и включать в себя представителей с разными, в том числе конфликтующими интересами. Представители государственных органов участвуют при обсуждении и принимают к сведению позиции разных сторон. Работа в общественном совете, как правило, осуществляется на добровольных началах, требует инвестиций времени, а иногда и ресурсов граждан. Только лица, которые имеют искренний интерес в разрешении определенных вопросов и верят в возможность повлиять на государственные решения путем своего участия в общественном совете, могут сделать совет эффективным.
3. Роль законодательства в обеспечении эффективности общественных советов.
Вопросы общественного участия в деятельности государственных органов могут определяться на различных уровнях: в конституции, административных законах или кодексах, а также в специальном законодательстве об общественном участии, например, в законах о референдумах, регламентах работы органов государственной и местной власти.
Искренний интерес государственных должностных лиц учитывать мнение общественности является необходимым фактором эффективности советов даже при наличии совершенного законодательства. Отсутствие доброй воли отдельно взятого чиновника не должно уничтожить эффективность совета. Таким образом, нельзя недооценивать роли законодательства.
3.3. Международный и украинский опыт.
ОС бывают разных уровней. Примерами ОС на национальном уровне являются: Датский совет по инвалидности (Дания), Экономический и социальный совет (Франция), Совет фонда гражданских программ (Венгрия), Совет национальных меньшинств (Чехия), Молодежный Совет Великобритании (Великобритания). Примерами ОС на уровне исполнительной власти являются: Консультативный совет «Айоваксесс» (США), Консультативный совет по глобальным изменениям в окружающей среде (Германия), Национальный консультативный совет по вопросам старения (Канада), Общественный консультативный совет при мэре города Саратова (Россия). Примерами ОС на местном уровне являются: Совет участия по вопросам бюджета города (Порто-Аллегре, Бразилия); Оперативная группа по выполнению приказа города Сан-Франциско о прозрачности деятельности государственных органов (США); Консультативно-совещательный совет (г. Щецин, Польша), Приоритетные советы (г. Дейтон, США). Это только часть примеров из международной практики.