3.4. Полномочия и ответственность.
Органы государственной власти и местного самоуправления Конституцией и законами наделяются определенным объемом полномочий. Очень часто решения, принимаемые органами власти или их должностными лицами, либо не в полной мере соответствуют ожиданиям общественности, либо ей непонятны из-за закрытого характера их принятия. Это ведет к нарастанию непонимания между властью и общественностью и укреплению уверенности общественности, что их в очередной раз обманули на выборах, обещая одно, а делая другое.
Именно поэтому представители общественности хотели бы иметь существенные полномочия относительно своего участия в процессе принятия решений компетентными на то органами. Как считает А.Ткачук*, даже самые влиятельные общественные или другие некоммерческие объединения не могут и не должны заменять органы власти. В большинстве случаев общественное участие не имеет властных полномочий, а носит в первую очередь консультационный и представительский характер. Под этим подразумевается, что орган власти может создавать правила, в соответствии с которыми общественные представители могут принимать участие в подготовке проектов решения органа в определенных сферах, получают право на обязательное представление им информации о подготовке таких решений и право быть услышанными при рассмотрении этих решений. Но орган принимает решение самостоятельно, с учетом изложенных аргументов или без такового. В этом случае общественность не имеет права вето.
Результативность такой схемы общественного участия зависит от представителей власти, их настроения или смены руководителя. Однако, эта схема имеет четкое разделение ответственности.
3.5. Психологические аспекты.
Очень часто, несмотря на объективные предпосылки и необходимость привлечения общественности, органы власти в лице непосредственных руководителей и простых чиновников оказываются неготовыми к партнерским отношениям с представителями общественности.
С одной стороны сказывается боязнь поделиться властью: им кажется, что даже незначительное влияние консультативного органа на принятие решения будет свидетельствовать о слабости руководителя, а это грозит реальным уменьшением его влияния. С другой стороны, и некоторые представители общественности не готовы к конкретной работе в созданной структуре по причине либо профессиональной непригодности, либо боязни попасть под влияние власти или быть обвиненными в недостаточном отстаивании интересов общественности перед властью.
Отдельный вопрос — отношение к участию общественности работников среднего звена, отвечающего за подготовку проектов решений, их согласование. Часто именно эти работники наиболее сильно противятся становлению таких структур. Важным сдерживающим фактором на этом уровне является сам процесс обсуждения проекта с участием общественности. Ведь главным в таком обсуждении будет критика отдельных положений проекта или его концепции в целом. Это — закономерно и нормально, но для работников органов государственной власти или местного самоуправления, которые готовят такие проекты, эта критика может восприниматься чуть ли не как личное оскорбление.
Еще один аспект — общественное ожидание мгновенных успехов от внедрения подобных механизмов. Но позитивных результатов можно добиться кропотливой работой в течение довольно длительного времени. Поэтому отсутствие скорых изменений может привести к утрате интереса к такой работе со стороны общественности, а это станет серьезным аргументом для свертывания работы со стороны власти.
Если сравнивать процедуры разработки, обсуждения и принятия решений (в первую очередь — нормативных актов) в развитых странах мира и на постсоветском пространстве, определяют два наиболее серьезных отличия.
Первое — в развитых странах качественные проекты готовят хорошо развитые службы государственных органов; на постсоветском пространстве такие службы находятся в зачаточном состоянии, у них нет ни соответствующих кадров, ни средств для заказов на разработку проектов.
Второе — западное общество сильно корпоратизировало, а информационные ресурсы настолько мощные, что появление любого проекта сразу привлекает внимание того или иного сектора общества и в процесс включаются общественные или платные лоббисты; в постсоветском же обществе, как правило, разговоры начинаются после принятия акта, когда порожденные им проблемы уже трудно не замечать.
Такая ситуация не удовлетворяет в целом не только субъекты правового регулирования, но и государственные органы, которые осуществляют такое регулирование. Чтобы улучшить качество нормативных актов и их восприятия, стали создавать различные общественные советы. При четырех Комитетах Верховного совета были созданы общественные советы, в том числе, Общественный Совет по законодательству для местного самоуправления и организаций третьего сектора.
Опыт Румынии (Даниэль Сербан, Research Triangle Institute, Румыния) определяет следующие аспекты желательного результата деятельности общественных советов или комитетов как метода общественного участия:
1. ОС повышают как качественные, так и количественные измерения участия общественности в местном самоуправлении, формируя мост доверия между властью и гражданами и укрепляя гражданское общество.
2. Для власти, которая желает быть прозрачной и полностью демократичной, ОС предоставляют конкретные и видимые методы реализации этих обязательств перед общественностью.
3. ОС являются механизмами вовлечения технических навыков и мнения общественности для решения проблем местного самоуправления.
4. ОС создают для граждан с разными умениями и взглядами форум, где они могут информировать друг друга и, таким образом, усиливают диалог, необходимый для разрешения конфликтов.
5. Они усиливают коммуникацию между законодательной и исполнительной ветвями власти, между властью и общественностью и между разными ветвями местной власти.
6. ОС являются источниками новых мнений, идей и альтернатив для избранных представителей и назначенных служащих, которые ощущают, что ежедневные проблемы и напряжение снижают творческое содержание их работы.
7. В громадах, которые имеют глубокий политическое, социальное или этническое разделение, ОС, которые широко представляют все общество, могут помочь снизить напряжение и деполитизировать процесс управления.
Следует отметить, что в Румынии нет законодательной базы, которая бы регулировала деятельность общественных советов или комитетов.
Вот такую теоретическую подготовку мы взяли за основу для реализации в нашем проекте.
А это уже итоги нашей собственной напряженной интеллектуальной и прочей деятельности.
Безусловно, одно из ключевых направлений проекта — разработка конкретных механизмов участия общественности и независимой экспертизы в процессах принятия решений на местном уровне. Было принято во внимание, что такие механизмы должны разрабатываться в рамках законодательства о местном самоуправлении, на основании которых и принимаются конкретные процедуры принятия решений. На местном уровне были выделены следующие уровни принятия решений:
1) решение, принимаемое сессией городского совета в рамках компетенции законодательства о местном самоуправлении;
2) решение, которое принимается исполнительным комитетом городского совета в рамках полномочий, делегированных ему городским советом;
3) решение, которое принимается распоряжением городского головы, в рамках полномочий, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении и делегированных ему городским советом;
4) решение, которое принимается структурным подразделением городского совета в рамках полномочий, делегированных ему городским советом.
Мы взяли за основу предположение, что создание общественного совета, наделенного органами местной власти определенным статусом консультативно-совещательного органа, будет способствовать участию в достаточно формализованных процедурах принятия решений. Мы сделали еще одно предположение: в существовавшей общественно-политической ситуации в Одессе вероятность создания действенного общегородского общественного совета представлялась маловероятной. Необходимо было создать пилотный вариант такого совета, деятельность которого смогла бы укрепить желание властей взаимодействовать с громадой. Конъюнктура продиктовала выбор молодежной целевой группы и создания соответственно Молодежного Совета города Одессы (МС) со статусом консультативно-совещательного органа исполкома Одесского горсовета. МС был создан в 2004 году на базе ранее созданного МИК, более подробно о создании и деятельности — в Докладе о деятельности МС за 2004 год (прилагается).
Достижение задачи по разработке механизма общественного участия представляло наибольший риск. Это связано с тем, что наделение общественного совета соответствующими полномочиями, утверждение механизма, а по сути — изменений в процедуры принятия решений, относятся к компетенции не организации — автора проекта, а к органам местного самоуправления. В связи с этим мы предусмотрели несколько направлений, каждое из которых развитием разрабатываемого решения, имели определенную автономность, но по отдельности — свои плюсы и минусы.
1. Интегрирование общественного совета в исполнительную ветвь местного самоуправления. Достигается через: 1) легализацию МС на основе законодательства о местном самоуправлении посредством утверждения его Положения на одном из уровней принятия решений; 2) утверждение сессией горсовета Председателя МС в составе исполкома городского совета. Таким образом, достигалось бы закрепление полномочий (в рамках Положения МС) и участие в принятии решений (членство в исполкоме).
2. Процедура подготовки и принятия решений исполнительным комитетом городского совета (регламент горисполкома). Внесение необходимых дополнений позволило бы общественности и независимым экспертам инициировать и принимать участие в разработке любого вопроса жизнедеятельности города, относящего к компетенции горисполкома. Кроме этого это направление позволило бы создать систему общественного контроля за принимаемыми решениями через процедуру согласования (визирования) общественным представителем как решений ГИК, так и распоряжений городского головы.
3. Процедура составления и утверждения ежегодной программы социально-экономического развития и бюджета города (соответствующие регламенты). Внесение соответствующих дополнений позволило бы решить вопрос участия общественности в формировании двух ежегодных основных документах жизнедеятельности города. При реализации в полном объеме предыдущих двух пунктов, эта возможность появилась бы автоматически, но еще раз следует отметить — мы искали варианты для страховки.
Для наиболее полного понимания последующих действий в рамках этих направлений, следует подробнее рассмотреть причины для создания общественного совета, интегрированного в местное самоуправление.
Напомним, основные моменты из рассмотренной в третьем разделе теории, в значительной степени, подтвердившейся на практике:
1. Общественные советы при различных властных структурах создаются только в случае, если власть заинтересована в более эффективной работе и готова сделать свою работу прозрачной для общественности.
2. Для этих целей есть три необходимых условия: 1) искренний интерес власти учитывать мнение общественности; 2) выполнение общественными советами роли демократического форума для лоббирования; 3) эффективность общественных советов зависит от действующего законодательства.
Опыт создания общественных советов в различных странах мира демонстрирует их статус экспертной группы в «чистом виде». Для такого экспертного совета предусмотрен достаточно стандартный набор функций по сторонней разработке и обсуждению рекомендаций относительно властных решений. Окончательное решение, как и ответственность — это компетенция властных структур. Другими словами, такие экспертные советы не обладают какими-либо дополнительными полномочиями или возможностями, способствующими преодолению границы между общественностью и властью. На наш взгляд, эта граница позволяет, прежде всего, разграничивать ответственность и является оправданной в двух случаях: 1) наличия развитой демократии в стране; 2) на уровнях национальной законодательной и исполнительной власти.
Эта граница уже не выглядит однозначно позитивно на уровне местного самоуправления. Если предположить, что целью реального местного самоуправления является, прежде всего, максимальное приближение местной громады к непосредственному (прямому) управлению городом и его ресурсами, то любая дополнительная граница между общественностью и процессом принятия решений может являться еще одним препятствием для этой цели.
В широко распространенной схеме местного самоуправления, общественность управляет городом «опосредственно», т. е. через избираемых депутатов и городского голову. В странах развивающейся демократии эта схема имеет большие риски и вот почему. С одной стороны, законодательство определяет значительные полномочия для местных органов самоуправления. С другой стороны, соблазн распоряжаться ресурсами местной громады по собственному усмотрению может превратить любой представительский орган на весь срок своих полномочий в подобие «закрытого акционерного общества» (ЗАО). К сожалению, закрытого в первую очередь от влияния самой общественности. В условиях проблемной судебной системы, для сохранения закрытости достаточно соблюдать два принципа:
1) блокировать создание механизмов общественного участия в процессах принятия решений, монополизируя это право за депутатами и должностными лицами. Наиболее широко распространенные аргументы: ссылки на действующее законодательство, а также на ответственность, которая возложена как на местные советы, так и на их структурные подразделения. На практике, персональная ответственность за последствия своих решений перед громадой носит за пределами уголовного кодекса декларативный характер. Например, результаты реформы ЖКХ в Одессе, негативные последствия которой затронули всю громаду, не имели последствий в части ответственности. Можно допустить, что проблема ЖКХ является сложной для однозначной оценки, но тогда надо честно оговаривать с самого начала: ввиду сложности проблемы, никто не будет нести ответственность за результаты предпринимаемых действий. Звучит абсурдно, но абсурд кроется также в большинстве городских программ, принимаемых не только в Одессе, что делает их декларативными, т. е. безответственными перед громадой.
2) сохранять низкий уровень компетентности самой громады относительно возможностей местного самоуправления. Для этого достаточно самим не инициировать реальных изменений, или формально подходить к сторонним инициативам, «спуская их на тормозах».
Становится понятным, что можно поддерживать закрытость местной власти, не нарушая закон, т. е. не неся какой-либо ответственности по закону. А ответственность перед громадой трансформировано в лексикон политических выборов и полностью отсутствует в реальных условиях. Не менее понятным становится ажиотаж вокруг выборов на место «акционера» в таком ЗАО: заплатив за «членский билет», на 4 года «акционеры» от имени громады и практически без ее контроля распоряжаются ее имуществом. Такая форма «местного самоуправления» напоминает больше не демократию, а феодализм. Со времен средневековья усовершенствовались методы смены власти: вместо физического уничтожения сюзерена с вассалами, используется мощь денег, влияния и технологий. Усовершенствовались методы распоряжения ресурсами за счет создания иллюзии причастности самой громады. Неизменным остается ответ на главный вопрос: кому это в конечном итоге выгодно?
Каким образом можно усилить роль общественности? Разрушив два упомянутых принципа, на которых зиждется ЗАО: 1) создавая разнообразные механизмы общественного участия в процессах принятия решений; 2) повышая уровень компетентности и гражданской активности самой громады. Напомним, что еще одним важным компонентом является судебная система.
Практическая реализация в рамках первого направления (интегрирование общественного совета в исполнительную ветвь местного самоуправления) и деятельности МС отражена в Докладе за 2004 год. Доклад является достаточно емким документом с пошаговым описанием, с которым стоит ознакомиться в Приложении 2. Один комментарий:
Весь проект направлен, в первую очередь, на разработку и внедрение механизма. Однако не следует забывать, что любой, пусть даже и очень хороший инструмент остается всего лишь инструментом. Без компетентного участия и его использования широкой общественностью, его результативность будет низкой. А это затрагивает другой пласт проблем, связанных с гражданским образованием. Поэтому обратите особое внимание на освещение в Докладе действий на решение этой проблемы.
Это направление является достаточно успешным. Оно позволило не только создать действенный и прозрачный механизм общественного участия, но и с его помощью вовлечь общественность в создание и продвижение собственной городской программы, с бюджетным финансированием, которая может стать первым прецедентом создания проекта городской программы самой общественностью. Дополнительным результатом проекта может стать преподавание этого механизма и основ молодежного участия в системе среднего образования, что будет способствовать развитию компетентного участия общественности в жизни своей громады и развитию реального местного самоуправления.
В рамках второго направления: