Провозглашалось, что каждый министр будет иметь инструкцию, которая точно определит объем его полномочий. Все вопросы, превышавшие министерскую власть, разрешались императором, на основании министерского доклада и мнения Непременного Совета95 по данному вопросу. Утвержденный императором проект указа, скрепленный подписью министра, обнародовался обычным порядком.
Вопрос о внесении указов на предварительное рассмотрение Непременного Совета вызвал дискуссию. В.П. Кочубей высказался в том смысле, что такой порядок будет несвойственным для нас в виду того, что Непременный Совет есть учреждение частное и полностью зависимое от воли императора. Александр I ответил, что не видит ничего предосудительного в том, чтобы точно определить случаи предварительного рассмотрения дел в Непременном Совете, а не оставлять течение дела на произвол монарха. Кочубей настаивал на своем мнении.
Обсуждение процедуры разрешения дел, выходящих за пределы компетенции министров, непосредственным образом затронуло проблему создания высшего административного органа - будущего Комитета министров, о котором пока еще на заседаниях Негласного комитета не было сказано ни слова. (Не считая, слишком отвлеченных положений докладной записки А. Чарторыйского, обсуждавшейся в Негласном комитете 10 февраля 1802 г.).
В черновике проекта Н.Н. Новосильцева устанавливался следующий порядок. По всем вопросам, превышающим власть министра, министр представляет доклад императору. Если меры предложенные министром не требуют отмены существующих законов и издания новых, то император утверждает доклад. В случаях же требующих отмены законов или введения новых узаконений, доклад министра направляется на обсуждение Совета (Непременного Совета) и только после одобрения Советом (Непременным Советом), подписывается императором и контрассигнуется министром96.
Нужно согласиться с предположением М.М. Сафонова, что "не отказываясь прямо от предложения Новосильцева об обязательных консультациях в Совете и не становясь открыто на точку зрения Кочубея... царь предложил компромиссное решение, за которым, однако, скрывалось несогласие с Новосильцевым"97.
Думается, Н.Н. Новосильцев уловил это желание Александра I и перед ним, как разработчиком проекта учреждения министерств встал вопрос - где же должны обсуждаться дела превышающие компетенцию министров?
Так как, Непременный Совет был, в общем-то, отвергнут98, то оставался, пожалуй, единственный путь, подсказанный "Таблицей властей империи" А. Чарторыйского - создание совещательного органа при императоре состоящего из одних министров.
Поскольку предполагалось существенно доработать проект Новосильцева, то решение этого вопроса было отложено.
Александр I в целом одобрил проект Новосильцева, но высказал предложение посоветоваться с Ф.Ц. Лагарпом. Н.Н. Новосильцев ответил, что как раз собирался это сделать и, кроме того, он испросил разрешения императора обсудить подробности проекта с лицами, имеющими опыт рутинной работы в этом деле. Император дал свое согласие.
Далее, члены Негласного комитета высказались по поводу проекта Ф.Ц. Лагарпа, об устройстве министерства народного просвещения и проекта генерала Ф.И. Клингера99, об устройстве народных училищ100.
Н.Н. Новосильцев сказал императору, что нужно воспользоваться идеями Ф.Ц. Лагарпа. Александр заметил, что Лагарп желает немедленного исполнения его идей и, что он согласен с этим мнением. Члены Негласного комитета объяснили Александру I, что невозможно отделить общее дело от его частей, что из этого получится только неразбериха, которая будет препятствовать проведению всей операции, что речь идет о разнице в две-три недели, которая не может служить достаточным основанием для спешки и досрочного учреждения правительства.
По мнению П.А. Строганова император прислушался к этим доводам.
Затем, Новосильцев доложил Александру I, о неудобстве мер предложенных Ф.И. Клингером ввиду, невозможности иметь учителей в каждом селении империи и сложностях, которые возникнут при формировании учительских кадров из семинаристов и унтер-офицеров.
Реализация этих проектов была отложена до учреждения министерств.
На заседании 21 апреля 1802 г.101 Н.Н. Новосильцев представил свой полный проект102 учреждения министерств103.
В начале Н.Н. Новосильцев показал императору исправления, которые были внесены в рассмотренные ранее статьи, требовавшие только редакторской правки.
Затем он сообщил о своей встрече с Ф.Ц. Лагарпом, которому он показал свой проект и замечания которого будут использованы при обсуждении статей, еще не представленных Негласному комитету. Новосильцев сообщил о высказанном Лагарпом общем мнении, что план учреждения министерств может быть претворен в жизнь, только при разработке единого порядка канцелярского делопроизводства.
Новосильцев выразил уверенность в возможности первоначальной деятельности учрежденных министерств на основании "Генерального регламента..." об управлении коллегий Петра I104 и, что уже потом его нужно будет скорректировать в соответствии со сведениями собранными по данному вопросу Ф.Ц. Лагарпом во Франции и его доверенным лицом в Пруссии, так как наши правила уже не годятся ни для судов, ни для канцелярий. Все это станет первоочередной задачей правительства.
Александр I отметил, что порядок деятельности судебных и административных учреждений должен различаться.
Новосильцев начал с изложения порядка составления министерских докладов, подаваемых императору, в случае отсутствия необходимых законов. Каждый такой доклад должен был содержать суть вопроса, требующего распоряжения императора, причины этого и пользу, которую принесет разрешение его. Эти доклады предварительно рассматривались комитетом, составленным из министров105. (Так, в протоколах Негласного комитета впервые появляется термин "комитет, составленный из министров"). При несоблюдении этого порядка каждый министр был вправе сделать представление императору по теме доклада. (Таким образом, данная статься проекта Н.Н. Новосильцева была существенно переработана, по сравнению с редакцией обсуждавшейся на заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.). Александр I выразил сомнение в необходимости таких распоряжений. Члены Негласного комитета высказали следующие аргументы за - все ветви государственного управления связаны в единую цепь, поэтому все распоряжения должны быть согласованы друг с другом, кроме того, предварительное обсуждение предотвращает случаи введения в заблуждение императора и заставляет министров придерживаться границ их служебного долга.
Александр I согласился с мнением членов Негласного комитета.
Было решено, что обычные дела будут рассматриваться самими министрами, но наиболее важные из них будут обсуждаться в Непременном Совете, на специально созываемых для этого совещаниях. (Будущие события в сфере высшего государственного управления покажут, что именно этой формулировкой проекта Н.Н. Новосильцева было положено начало высшему административному органу Российской империи - Комитету министров. Очевидно, что члены Негласного комитета не сознавали, что создают новый высший государственный орган, так как на заседании 21 апреля 1802 г. речь шла исключительно о преобразовании Непременного Совета, в виде разделения его на два состава - узкий, из одних министров и широкий, включающий министров и остальных членов Непременного Совета. Только уже практическая реализация манифеста "Об учреждении министерств" от 8 сентября 1802 г. дала толчок созданию особого Комитета министров, независимого от Непременного Совета).
Император поинтересовался у членов Негласного комитета, о том, почему бы не вносить в Непременный Совет все дела. Члены комитета объяснили императору, что только от его воли зависит внесение вопросов в Непременный Совет и, что внесение всех вопросов в Непременный Совет, затруднит порядок управления, и деятельность министров, которые и без того несут большую ответственность. Император одобрил мнение членов Негласного комитета.
После обсуждения этого пункта, император выразил согласие с тем, что министры должны немедленно приступить к работе, потому что, если они будут назначены, но не приступят к работе в течение 1-2 месяцев, то нынешние чиновники, зная о своей отставке, будут плохо выполнять свои обязанности и вызовут у его величества еще большее неприятие своими жалобами и т.д., что в первое время новые министры создадут свои канцелярии на основе старых чиновников, даже если дела пойдут и не особенно блестяще. Министрам дадут условное представление об их канцеляриях106. В течение 6 недель министерские канцелярии должны быть укомплектованы и приведены хотя бы приблизительно в то состояние, какое они должны иметь по преобразовательным планам.
Далее, приступили к обсуждению статей, еще не представленных императору107.
Дискуссию вызвал вопрос ответственности министров.
По проекту Новосильцева каждый министр представлял ежегодный отчет императору. Этот отчет предварительно рассматривался Сенатом и вместе с сенатским заключением в форме доклада подносился императору. Помимо этого, Сенат наделялся правом требовать объяснения от министров в течение всего года108. Император высказал мнение в том смысле, что "Сенату предоставлялось право, которым он никогда не обладал, что если из него хотят сделать подобие суда, то одно будет противоречить другому"109. Н.Н. Новосильцев ответил, что его величество одобрил идею о том, чтобы еще больше сблизить суд и подсудных, распределив департаменты Сената по губерниям империи110, тогда первый департамент остался бы здесь и его нельзя отделять от его административных функций, но это правило заставило бы его стать в каком-то смысле зачатком верхней палаты111. Император согласился с этими доводами.
Далее, была одобрена статья, в которой устанавливалось, что все министры являются членами Непременного Совета. Вопросы управления обсуждаются в Непременном Совете, при участии министра, в компетенцию которого входит данный вопрос и при обязательном участии министров юстиции, внутренних дел и финансов. Было решено, что Непременный Совет будет собираться только по официальному уведомлению, направленному лично каждому из членов.
Александр I отметил, что для заседаний Непременного Совета уже существуют специальные дни и если не будет дела, требующего срочного созыва, то можно будет оповестить членов Непременного Совета об отмене очередного заседания. Эту реплику приняли к сведению.
Дальнейшее обсуждение коснулось функций поручика министра. Он должен был принимать полное или частичное участие во всех делах министра, по усмотрению последнего. Император высказал мнение, что нужно будет конкретнее определить сферу деятельности поручика министра, который слишком зависел от министра.
Далее, министрам было приказано назначить два дня в неделю для приема. Первоначально было решено, что министры должны были сами определить дни приема, но император повелел, чтобы им назначить дни.
При обсуждении статьи о принципах организации министерских канцелярий, император высказался за то, чтобы не включать эти положения в инструкцию каждого министра.
Закончив чтение проекта, Новосильцев поинтересовался у Александра I о возможности его реализации еще до заграничной поездки императора112. Александр I ответил отрицательно. Он считал, что проект учреждения министерств не готов для реализации и что прежде учреждения министерств, нужно выработать инструкции министрам.
П.А. Строганов высказался за то, чтобы император определил содержание министерских инструкций. Александр I ответил, что инструкции должны регулировать весь механизм деятельности министра и содержать задачи, которые каждый министр должен выполнить по вверенному ему участку работы. Члены комитета считали, что выработка этих инструкций не займет большого количества времени. Но, они не убедили царя.
Конец заседания был посвящен обсуждению планируемого посещения императором западных губерний.
В перерыве между заседаниями 21 апреля и 5 мая 1802 г., "молодые друзья" провели две встречи с Ф.Ц. Лагарпом, 26 и 29 апреля, на которых обсуждался проект Новосильцева. Вместе с Лагарпом, члены Негласного комитета пришли к выводу о необходимости одновременной публикации указов о преобразовании Сената и учреждении министерств113.
Начало заседания 5 мая 1802 г.114 было посвящено обсуждению кандидатур министров финансов и юстиции.
Император сообщил членам Негласного комитета о своей беседе с Ф.Ц. Лагарпом по поводу лиц, предполагаемых к назначению министрами. Александр I предполагал назначить министром финансов графа Н.П. Румянцева115, а министром юстиции А.И. Васильева116. Лагарп выразил сомнение в необходимости перемещения А.И. Васильева в сферу юстиции, в виду большей пользы его в управлении финансами, связанной с его долголетней практикой в этой сфере. Лагарп отметил и общественное признание Васильева, как человека разбирающегося в финансах. Члены Негласного комитета, отвечая Александру I, признали благосклонность публики к Васильеву, но с другой стороны, отметили тот факт, что в его ведении была до сих пор не столько область финансов, сколько собственно казначейство117. Назначение же Румянцева министром финансов, по словам членов Негласного комитета, было сопряжено с назначением в помощники ему одного или нескольких способных чиновников.
Александр I сказал также, что Ф.Ц. Лагарп посоветовал ему поначалу оставить казначейство и министерство финансов объединенными118, потому что, раз это дело было в руках А.И. Васильева, то он будет более способен разделить его на два министерства и, что вообще не стоило с самого начала сразу заниматься разделением. Члены Негласного комитета высказались за разделение этих учреждений, так как все части управления соотносятся между собой и точно определены, и та или иная часть принадлежит к определенному главному подразделению.
Император сообщил комитету о том, что Лагарп продолжает оставаться уверенным в необходимости отдельного министерства коммерции. Александр I выразил свое непонимание, что раз вы уже полагаете, будто существуют части, точно определенные за одним подразделением, то почему вы относите пути сообщения119 к министерству внутренних дел, а не к министерству коммерции. Общее мнение членов комитета было таким - улучшение путей сообщения непосредственно связано с народным благосостоянием, которое является предметом министерства внутренних дел, поэтому это министерство не следует лишать его главного инструмента, что именно от хорошего состояния путей сообщения зависит равномерное распределение сведений, производимых различными частями империи, так, чтобы в случае нехватки информации в одном месте, ее можно было получить в другом, таким образом государственная промышленность и производство только выиграют, потому что, их нужды будут удовлетворены гораздо дешевле и, следовательно, народное богатство возрастет, при этом, коммерция предназначаемая министру финансов может быть понятна только в отношении сбора таможенных пошлин и, наконец, для роста земледелия, государственной промышленности и поддержания продовольственного снабжения именно пути сообщения являются основным инструментом120.
Александр I заметил, что это мнение является единственным доказательством. П.А. Строганов сказал, что именно на него он и рассчитывал и выразил сожаление, что Лагарп не изложил своих идей раньше - во время встречи с ним несколько дней назад и во время встречи с Н.Н. Новосильцевым накануне. Император спросил П.А. Строганова почему это его раздражает, ведь он передал членам Негласного комитета мнения Ф.Ц. Лагарпа дословно. П.А. Строганов ответил, что по причине несовпадения взглядов членов Негласного комитета и Ф.Ц. Лагарпа, было бы интереснее заранее узнать позицию Лагарпа и обсуждать вопросы с ним самим, что в данный момент становится невозможным из-за приближающегося отъезда Ф.Ц. Лагарпа.
Заключительная часть заседания была посвящена обсуждению мнений высказанных в Непременном Совете, по поводу проекта указа Сенату В.П. Кочубея121.
На заседании 12 мая 1802 г.122 были рассмотрены записки, присланные А.Р. Воронцовым.
Прежде всего, было прочитано письмо А.Р. Воронцова на имя императора, в котором он всячески одобрил план учреждения министерств123, отметив, что покойная императрица124 в самом начале своего царствования высказывала подобные идеи, но потом оставила их.
Далее, были заслушаны: 1) Замечания на самый указ; 2) Примечание на разные статьи; 3) О Лесном департаменте; 4) О кратких денежных ведомостях, которые управляющий финансами обязан ежемесячно подавать императору; 5) Об отчете и ревизии; 6) Особая записка о разных предположениях имеющих связи с учреждаемою администрацией125.
Первая записка126 содержала общие предложения по организации министерств, которые сводились к необходимости учреждения министерства коммерции, к невключению Государственного казначея в число министров и членов Непременного Совета, и объединению обязанностей министра юстиции и генерал-прокурора.
Император поддержал мнение Воронцова об учреждении министерства коммерции. Ввиду этого, было решено учредить министерство коммерции, не учреждая министерства государственного казначейства127.
В отношении обязанностей генерал-прокурора и министра юстиции, члены Негласного комитета отметили, что их объединение уже запланировано в проекте учреждения министерств. Поэтому было решено лишь уточнить данную статью министерского проекта.
Далее, рассматривались замечания А.Р. Воронцова по отдельным министерствам, высказанные в 1-й записке.