Предложение Воронцова о включении в ведение министерства внутренних дел Мануфактур-коллегии полностью, без исключений было отвергнуто. Статья проекта об учреждении министерств оставлена неизменной. Мануфактур-коллегия входила в состав министерства внутренних дел, за исключением Экспедиции о заготовлении гербовой бумаги.
Было поддержано замечание Воронцова по горным заводам, подчиненным Кабинету е.и.в. В проекте Н.Н. Новосильцева планировалось передать в управление министра финансов Берг-коллегию и горные заводы Кабинета е.и.в. А.Р. Воронцов считал такое подчинение излишним. Александр I заметил в этой связи, что Кабинет е.и.в. и все, что с ним связано, составляет собственное императорское имущество, которое не должно входить в "категорию общих властных структур государства". Члены Негласного комитета договорились исключить из проекта учреждения министерств пункт, касающийся подчинения горных заводов Кабинета е.и.в. министру финансов.
Предложение о назначении особого управляющего государственной казной128, в связи с отменой министерства государственного казначейства, также было отвергнуто членами Негласного комитета.
На предложение Воронцова об исключении из ведомства министерства народного просвещения учебных заведений, состоящих под покровительством императрицы Марии Федоровны, Александр I ответил, что это уже решено Негласным комитетом и будет произведено особым указом.
А.Р. Воронцовым было предложено исключить из ведения министерства народного просвещения кадетские корпуса и военные училища, с передачей их в ведение военного и морского министерств. По этому предложению были высказаны разные мнения. Александр I не понимал, почему нужно делать это исключение, так как все управление кадетскими корпусами и военными училищами должно быть в одних руках. А. Чарторыйский высказался в поддержку предложения Воронцова, обосновывая его специальным предназначением кадетских корпусов. П.А. Строганов считал возможным первоначально оставить кадетские корпуса в ведении министерства народного просвещения. Сославшись на опыт Франции, где специальные школы подчинены различным министерствам, а их ученики, во время учебы, считаются уже состоящими на службе. Он высказал мнение, что если будет воспринят французский опыт, то специальные учебные заведения должны подчиняться различным министерствам, если нет, то все учебные заведения должны подчиняться одному министру (т.е., очевидно, министру народного просвещения). Этот вопрос не получил определенного решения. Но, П.А. Строганову показалось, что император принял его точку зрения.
Далее, обсуждалась формулировка названия министерства народного просвещения. В.П. Кочубей выступил за министерство народного образования. Его поддержал П.А. Строганов. Другие члены комитета считали более точным термин министерство народного просвещения. Продолжительная дискуссия закончилась утверждением названия - министерство народного просвещения129.
Кроме того, в самом конце своей 1-й записки, в замечании на XVIII статью проекта организации министерств, А.В. Воронцов впервые применил термин "товарищ" министра130. Поэтому, несмотря на то, что в проекте остался прежний термин "поручик" министра, А.Р. Воронцова следует считать первооткрывателем этого термина.
Затем, перешли к обсуждению 2-й записки Воронцова. В ней излагались причины замечаний на проект учреждения министерств.
Главным доводом А.Р. Воронцова, которым граф руководствовался в пользу министра коммерции, являлось то, что министр финансов, заботящийся только об увеличении государственных доходов, окажет плохую услугу торговле, которая иногда нуждается в "жертвах". Члены Негласного комитета ответили, что среди обязанностей министра финансов, есть обязанность использовать для повышения государственных доходов только те средства, которые не истощают отрасли хозяйства, а наоборот укрепляют их, кроме того, имелось еще одно "противоядие" * любая новая мера должна была обсуждаться в комитете министров и если такая мера была бы в ущерб другим, то она была бы приостановлена остальной частью министров, чтобы в конечном итоге использовать все меры для повышения общественного благосостояния. Александр I продолжал быть уверенным в необходимости назначения министра коммерции131.
(Беглое упоминание "комитета министров" при обсуждении полномочий министра финансов132 было последним на заседаниях Негласного комитета, запротоколированных П.А. Строгановым).
Одобрение Негласного комитета вызвало предложение Воронцова о включении в статью о передаче в ведение министерства финансов всех банков, особого определения, о том, что правительство не будет использовать эти учреждения в целях спекуляции.
Было отвергнуто предложение о назначении Государственного казначея на трехлетний срок, с продлением этого срока еще на три года, по повелению императора, в том случае если его деятельность будет успешной. Члены комитета и государь считали, это предложение слишком необычным, так как длительность пребывания на этой должности является дополнительным стимулом для приобретения "рутинных навыков", необходимых в этом деле и что на данной должности чем больше опыта, тем лучше.
Окончание 2-й записки содержало предложение Воронцова о наделении министров инструкциями двух видов. В первой секретной инструкции должна была быть изложена система преобразований. Вторая инструкция предназначалась для всеобщего сведения.
В 3-й записке Воронцов считал неудобным передачу Лесного департамента в состав министерства финансов, пока не будет проведено разграничение между лесами годными для кораблестроения и прочими лесами. Император не принял этого замечания.
В 4-й записке внимание членов Негласного комитета привлекло предложение Воронцова о ежемесячных ведомостях расходов, представляемых министром финансов государю. Оно не было принято, в виду того, что данная ведомость должна была составляться на основе отдельных ведомостей каждого из министерств, расходы которых определялись общей годовой сметой, составляемой на основе отчетов всех министерств.
5-я записка рассматривалась на другом заседании133. Время его проведения не установлено. А.Р. Воронцов предложил учредить ревизионную комиссию при Сенате, по проверке министерских счетов. В обоснование этого предложения Воронцов сослался на примеры подобных учреждений во Франции и Англии. Члены комитета поддержали эту идею. Император, как показалось П.А. Строганову, одобрил общее мнение.
6-я записка содержала в себе вопросы Воронцова по различным предметам государственного управления в связи с реформой администрации: дальнейшая судьба статс-секретарей; порядок доклада дел по рекетмейстерской части; кто отвечает за прием жалоб на присутственные места и просьбы о "милостях и вспоможествованиях"; порядок рассмотрения синодальных дел и докладов; порядок представления императору генерал-прокурором меморий и докладов Сената134.
Александр I ответил, что статс-секретари остаются при императоре, в количестве 3 или 4 человек. Остальные вопросы остались без ответа.
После рассмотрения записок А.В. Воронцова, члены Негласного комитета отметили незначительность сделанных им замечаний.
В конце заседания В.П. Кочубей зачитал записку о предстоящей заграничной поездке императора.
С 20 мая по 22 июня Александр I находился в заграничной поездке135.
27 мая П.А. Строганов ознакомил с содержанием проекта учреждения министерств брата А.Р. Воронцова - С.Р. Воронцова136. По результатам этой беседы, Строгановым была составлена записка137.
Наиболее существенными предложениями по министерской реформе, были следующие предложения: С.Р. Воронцов считал излишним министерство коммерции, так как все предметы данного министерства должны находиться под управлением министра внутренних дел; С.Р. Воронцов высказался за передачу почтового управления из министерства финансов в министерство внутренних дел. Также им было высказано предложение о должности поручиков министров. По его мнению, они должны отвечать только за те дела, которые скреплены их подписью138. С.Р. Воронцов внес предложение об изменении редакции проекта учреждения министерств. Он предложил разделить проект на два правовых акта: манифест об учреждении министерств и манифест о назначении министров. (Совмещение в одном проекте и учреждения министерств и назначений министров является важной отличительной особенностью редакций проекта учреждения министерств Н.Н. Новосильцева до 27 мая 1802 г.) Предложение С.Р. Воронцова было принято и осуществлено на практике.
С 27 мая по первые числа сентября 1802 г., Н.Н. Новосильцев продолжил работу над редакцией проекта учреждения министерств139.
Пока не найдено документов подтверждающих гипотезу М.М. Сафонова о продолжении заседаний Негласного комитета в июне-сентябре 1802 г. на которых могло быть продолжено обсуждение проекта140.
Опираясь на свидетельство В.П. Кочубея141, с большой долей вероятности, можно сказать, что окончательный проект манифеста "Об учреждении министерств", поступил на подпись к Александру I, 3 или 4 сентября 1802 г.
8 сентября 1802 г. император Александр I подписал ряд правовых актов, среди которых были: указ Сенату "О правах и обязанностях Сената", манифест "Об учреждении министерств", указ Сенату "Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами"142.
Последнее заседание Негласного комитета, посвященное обсуждению министерской реформы - а именно, особенностям ответственности министров перед Сенатом, произошло уже после учреждения министерств и затронуло вопросы уже не подготовки, а реализации министерской реформы.
Заседание 16 марта 1803 г.143 было собрано по повелению императора для обсуждения ряда статей проекта указа Сенату написанного Н.Н. Новосильцевым, которые вызвали неодобрение государя144.
Из всех записей заседаний Негласного комитета, запись заседания 16 марта 1803 г. носит в наибольшей степени мемуарный характер. В ней П.А. Строганов, помимо содержания самого заседания, сообщает о событиях произошедших до и после этого заседания, оперируя неопределенными понятиями "накануне" и "несколько дней спустя".
В начале своего конспекта П.А. Строганов рассказывает о беседе между ним, А. Чарторыйским и Н.Н. Новосильцевым, состоявшейся накануне заседания 16 марта 1803 г.145. Во время беседы Новосильцев зачитал свой проект указа Сенату, некоторые статьи которого император признал спорными.
Недовольство Александра I вызвало право Сената проверять министров и делать представления государю, в случае введения императора в заблуждение министрами.
Проект показался П.А. Строганову и А. Чарторыйскому "весьма неплохим". Вместе с Н.Н. Новосильцевым они признали, "что весь манифест146 сойдет за игру; если бы мы не установили эту ответственность, тогда мы потворствовали бы деспотизму, еще более суровому, нежели ранее"147.
Непосредственно на самом заседании Негласного комитета 16 марта 1803 г., во время чтения проекта указа Сенату Н.Н. Новосильцева, император внес на обсуждение вопрос о возможности Сената входить с представлением к императору, в том случае, когда министерский доклад уже утвержден "высочайшей" подписью.
Чарторыйский, Строганов и Новосильцев, считали необходимым наличие такого права у Сената, поскольку, нельзя отнять у Сената право изобличать министров во лжи и воспрепятствовать, таким способом, подрыву доверия императора в таких случаях.
В.П. Кочубей, первоначально выступивший против, согласился с доводами членов Негласного комитета. Александр I изъявил на это согласие.
Далее, император не согласился с концовкой проекта Новосильцева, в которой он доказывал, что доклад Военной коллегии148 не противоречит правам дворянства и выражал от имени императора благодарность Сенату за усердие в работе.
Несмотря, на доводы членов Негласного комитета, что подобное окончание указа является мягким, но в то же время строгим наставлением, император остался при своем мнении.
Остальное время заседания было посвящено обсуждению русско-шведских отношений и вопросу организации Комитета о городских учреждениях города Риги.
Примечание к протоколу заседания 16 марта 1803 г., написанное П.А. Строгановым, показывает как этот вопрос был разрешен практически. Несколько дней спустя Н.Н. Новосильцев представил императору проект указа Сенату, переписанный начисто. В текст проекта Н.Н. Новосильцев включил финальные строки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 1803 г., но уже не в смысле поздравления, а предупреждения. С этой формулировкой император согласился и одобрил проект149.
Несмотря на кажущееся сохранение ответственности министров перед Сенатом, указ 21 марта 1803 г. означал ликвидацию права представления Сената150 и подтвердил отсутствие министерской ответственности перед Сенатом.
На этом обсуждение в Негласном комитете министерской реформы было завершено. Заключение
Анализ протоколов Негласного комитета и проектов, обсуждавшихся на его заседаниях, позволяет сделать ряд выводов.
I. В основу манифеста "Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г. легли черновики Н.Н. Новосильцева из фондов ОР РНБ1 и СПбФ ИРИ РАН2. Причем, если черновики из ОР РНБ представляют собой самые ранние записи3, сделанные Н.Н. Новосильцевым еще до написания своего предварительного проекта учреждения министерств, обсуждавшегося в Негласном комитете 11 апреля 1802 г., то основная часть4 черновиков из СПбФ ИРИ РАН, является уже фрагментами предварительного, полного и окончательного проектов манифеста "Об учреждении министерств".
Сравнительное исследование протоколов Негласного комитета и черновиков Н.Н. Новосильцева позволяет классифицировать весь черновой материал, касающийся манифеста "Об учреждении министерств". 1) Ранние черновые записи Н.Н. Новосильцева, написанные до начала обсуждения его предварительного проекта учреждения министерств в Негласном комитете, (т.е. до 11 апреля 1802 г.) - ОР РНБ. Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2 Л. 1-6; СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1-5; 2) Проекты введения к манифесту об учреждении министерств, относящиеся ко времени обсуждения в Негласном комитете проекта введения В.П. Кочубея, (т.е. к 24 марта 1802 г.); черновые записи Н.Н. Новосильцева - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 6-10, 11-15; проект введения неизвестного автора - РГИА Ф. 1101. Оп. 1. Д. 225. Л. 1-4; 3) Предварительный проект организации министерств Н.Н.Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 11 апреля 1802 г. - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 17-32 об; 4) Полный проект организации министерств Н.Н. Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 21 апреля 1802 г. - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 34-35 об. Фрагменты черновика. Кроме того, подлинная рукопись проекта организации министерств с замечаниями А.Р. Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37), обсуждавшаяся в Негласном комитете 12 мая 1802 г. позволяет почти в полном объеме восстановить5 редакцию полного проекта организации министерств, существовавшую к 12 мая 1802 г., а значит и к 21 апреля 1802 г., поскольку промежуточное заседание Негласного комитета между 21 апреля и 12 мая 1802 г. - заседание 5 мая 1802 г., было посвящено в основном обсуждению кандидатур нескольких министров; 5) Редакция полного проекта учреждения министерств после 12 мая и до 27 мая 1802 г. - РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37; 6) Окончательная редакция проекта учреждения министерств, отражающая работу над ним Н.Н. Новосильцева уже после 27 мая (даты беседы П.А. Строганова с С.Р. Воронцовым) и до 4-5 сентября 1802 г., (даты поступления проекта манифеста "Об учреждении министерств" на подпись к императору) - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 33-33 об; 36-41 об. Фрагменты черновиков.
II. Зарубежный опыт, главным образом французский, оказал лишь самое минимальное влияние на разработку министерской реформы в России. Это влияние выразилось исключительно в совпадении названий большинства французских и российских министерств (6-ти из 8-ми), при наличии существенных различий во внутренней структуре этих учреждений.
III. Опосредованно, через свои записки и проекты, которые рассматривались и обсуждались на заседаниях Негласного комитета, в разработке министерской реформы приняли участие заочно и другие лица, которые не были членами Негласного комитета. Это: братья А.Р. и С.Р. Воронцовы, Ф.И. Клингер, Ф.Ц. Лагарп, А.Н. Оленин и Л.К. Платер.
IV. На заседаниях Негласного комитета не были разработаны основные вопросы министерской реформы - вопросы организационного устройства и порядка делопроизводства учреждаемых министерств. Простая роспись учреждений коллежской системы управления по министерствам6, плохо проработанный порядок взаимодействия этих учреждений с министрами7 и указание об образовании канцелярий при каждом министре8 - были явно недостаточными мерами.
Тем самым, можно констатировать факт практически полного отсутствия организационно-структурной подготовки министерской реформы.