2.6. Обсуждая проблему совершенствования Конституции, а тем более - выбор различных концепций Основного закона, необходимо понимать, что каждая конституция предъявляет определенные, очень жесткие требования к уровню правовой культуры общества.
Образно говоря, парламентская республика - это велосипед одноколесный, президентская республика - двухколесный, а президентско-парламентская трехколесный, самый устойчивый.
"Чистая" президентская республика в чистом виде в России вряд ли будет работать, потому что она требует гигантского объема готовности к компромиссам, которого у нас нет.
2.7. Наш общий вывод: Конституцию стоит начинать изменять, но необходимо подходить к этому процессу осторожно, постадийно.
2.8. Президентские выборы, вступление в период "управляемой демократии" создают условия, когда изменение Конституции реально может инициировать только один человек - новый Президент России. Это дополнительный вызов для него.
3. ЧТО НУЖНО СОВЕРШЕНСТВОВАТЬ
В ДЕЙСТВУЮЩЕЙ КОНСТИТУЦИИ?
Подавляющее большинство предложений участников дискуссий сводилось к различным аспектам совершенствования баланса полномочий и ответственности органов государственной власти Российской Федерации.
Но внесение любых изменений в Конституцию не есть игра с "нулевой суммой". Речь идет не о том, что у кого-то отбираются полномочия и кому-то эти полномочия передаются. Речь должна идти об уточнении роли каждой из ветвей власти. Такой подход создаст принципиальные условия для рационального изменения Конституции.
3.1. Президент Российской Федерации
3.1.1. Уточнение полномочий главы государства не должно вести к отрицанию или чрезмерному ослаблению самого института президентства.
Для России с ее огромным разнообразием регионов и народов, с ее особенной историей и совершенно особой психологией наличие сильной президентской власти безусловно необходимо.
3.1.2. Следует еще раз обсудить целесообразность введения в России поста вице-президента, а также круг его возможных полномочий.
Рассматривая эту проблему, необходимо оценивать ее с двух сторон:
??насколько введение института вице-президентства стабилизирует систему;
??насколько вице-президент сам будет источником нестабильности вследствие постоянной конкуренции с президентом.
Аргументы в пользу стабилизирующей роли вице-президента в целом сводятся к следующему:
??вице-президент мог бы играть роль своеобразной "подстраховочной" фигуры Президента России по большому кругу представительских вопросов,
??вице-президент мог бы исполнять функции обеспечения нормальной преемственности власти;
??наличие вице-президента позволило бы не проводить досрочных выборов главы государства.
Впрочем, последняя проблема могла бы быть решена путем увеличения срока для выборов президента в случае, когда президент по тем или иным причинам уходит со своего поста. Другой вариант - наделение функциями вице-президента руководителя правительства.
Но в целом введение поста вице-президента является скорее факультативным, нежели крайне необходимым направлением изменения Конституции.
3.1.3. Весьма желательным является упрощение процедуры отрешения президента от власти и в то же время изъятие из нее возможностей для политических спекуляций, что было особенно заметно при попытке проведения импичмента в отношении Б.Н. Ельцина в 1999 г. В нынешней Конституции эта процедура является по сути запретительно сложной. Упрощение процедуры импичмента, особенно инициированное действующим Президентом, приведет, во-первых, к росту доверия к нему и к президентству вообще, а во-вторых, создаст по крайней мере дополнительное - психологическое - препятствие на пути деградации высшей власти, увеличит ее ответственность.
3.1.4. Необходимо предоставление конституционно прописанных, прозрачных и четких процедур обеспечения гарантий президенту после его ухода со своего поста. Это не только важно в текущей политической ситуации, но и дает гарантии на будущее. Существенным элементом конституционной реформы может стать именно принятие федерального закона о гарантиях лицам, занимавшим пост Президента Российской Федерации.
3.2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
3.2.1. Еще не найден оптимальный объем компетенции верхней палаты нашего парламента. Необходимо обсудить вопрос о повышении роли верхней палаты парламента в законодательном процессе, в частности о придании ей функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу (аналогично практике, существующей в Западной Германии, где бундесрат - верхняя палата парламента - является как бы фильтром для прохождения законопроектов в нижнюю палату).
3.2.2. Необходимо обсудить проблему целесообразности формирования Совета Федерации на постоянной основе в целях повышения ее работоспособности, а также как способа купирования процессов создания в ряде субъектов Федерации местных "деспотий", которые, к сожалению, возникают как раз из-за отсутствия должного контроля за теми, кто персонифицирует ту или иную территорию.
3.2.3. Необходимо поставить вопрос о том, как согласуется принцип разделения властей с тем фактом, что губернаторы - члены Совета Федерации зачастую являются реальными руководителями исполнительной власти в регионах.
Возможное решение: изменение статуса Совета Федерации - превращение его в выборную палату, палату, представляющую народ, регион, а не органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
3.2.4. Проблема Председателя Совета Федерации. Уже звучат голоса о том, что один из субъектов Федерации получает особые преимущества, когда его губернатор или председатель законодательного собрания становится долгосрочным Председателем Совета Федерации.
Возможно, что Председателем Совета Федерации должен быть Президент Российской Федерации, который не участвует в дискуссиях, не участвует в голосовании и голосует только в том случае, когда возникает равенство голосов.
Как вариант - утверждение института сменного председательствующего. Другой вариант председательствования - один из бывших Президентов РФ, которые должны обладать правом пожизненного сенаторства.
3.3. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
3.3.1. Большинство участников дискуссий сходятся во мнении, что Государственная Дума обладает значительными полномочиями, которые ею не реализуются в полной мере.
3.3.2. Необходимо повышение роли механизмов согласования между ветвями власти, в том числе и по вопросам формирования нового Правительства России.
3.3.3. Представляется неприемлемой сегодняшняя форма троекратного голосования по кандидатуре Председателя Правительства с предложением и отклонением, потому что фактически закрепляется процедура публичного политического торга. Это действует на власть и на авторитет власти невероятно разрушительно. Все договоренности должны происходить "за кадром".
3.3.4. Необходимо обсудить вопрос об усилении контрольных функций парламента.
3.4. Правительство Российской Федерации
3.4.1. Назрела необходимость уточнения конституционной процедуры назначения и отставки Правительства Российской Федерации.
Должна быть исключена ситуация, когда становится возможной чехарда со сменой Кабинетов министров и, как следствие, политическая нестабильность. В этой связи предлагается предусмотреть необходимость утверждения смещения главы Правительства Государственной Думой или даже обеими палатами Федерального Собрания.
3.4.2. Необходимо повысить самостоятельность Председателя Правительства в решении кадровых вопросов. В отличие от предыдущей Конституции в настоящее время для освобождения членов правительства даже не требуются письменные представления Председателя Правительства. Поскольку Председатель Правительства лично отвечает за деятельность Кабинета министров, он должен иметь право самостоятельно решать кадровые вопросы, обсудив свой выбор с президентом и парламентом.
Премьер-министр должен полностью формировать правительство. Участие президента должно ограничиваться представлением премьер-министру кандидатур "силовых" руководителей: министра обороны, министра иностранных дел, министра юстиции, руководителей спецслужб.
3.4.3. Правительство должно получить правовые инструменты воздействия на парламент в случае, если законодатели не принимают необходимых для страны законов. Государственная Дума постоянно (и часто справедливо) критикует действия исполнительной власти на Северном Кавказе, но при этом депутаты так и не приняли новый закон о чрезвычайном положении и многие другие законы, нужные для конкретной работы правительства в сложнейшей сфере обеспечения государственной безопасности и целостности страны, в национальной и региональной политике.
3.4.4. Необходимо еще раз обсудить вопрос о целесообразности создания правительства парламентского большинства или коалиционного правительства.
Правительство, безусловно, должно опираться на поддержку Государственной Думы - тогда у него появляется необходимая устойчивость. Мировой опыт показывает, что в тех странах, где существуют правительства парламентского большинства, усиление контрольных функций парламента в отношении Кабинета министров всегда сопровождается соответствующим ростом ответственности парламента.
В частности, если правительство парламентского большинства не получает необходимой помощи от законодателей, оно имеет право требовать роспуска парламента и назначения новых выборов.
3.4.5. Необходимо уточнить функции Президента и Председателя Правительства в руководстве "силовыми" министерствами.
Не вызывает сомнений необходимость политического руководства "силовыми" ведомствами со стороны Президента России. Однако оперативное руководство министерствами "со звездочкой" должен осуществлять Председатель Правительства по тем конкретным задачам, которые решает Правительство. К числу этих задач, например, относятся борьба с преступностью и коррупцией, сбор налогов и др.
3.4.6. Необходимо обсудить вопрос о возможности расширения состава правительства за счет председателей государственных комитетов и руководителей федеральных служб.