??о возможностях выбора местного самоуправления при одновременно более четких гарантиях его самостоятельности и ответственности;
??о государственно-территориальной реформе (изменение числа и видов субъектов Федерации).
ГЛАВА 7
ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ *
ЦЕЛЬ ДОКЛАДА
В данном докладе содержится описание и анализ федеративных структур и отношений в Российской Федерации. Докладчики пытались также обрисовать возможные перспективы развития федеративных отношений в стране. На основании данных, полученных в результате анализа положения дел в этой области, выдвигаются предложения в отношении практических шагов в политической, экономической и законодательной сферах, которые могли бы способствовать укреплению федерализма в Российской Федерации.
1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ
Необходимо принимать во внимание различие в концептуальных подходах к пониманию федерализма.
Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII веке как способ децентрализации управления ("горизонтальное разделение власти"), т. е. инструмент демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого "национального вопроса", межэтнических отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). Государства же, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия).*
Таким образом, на протяжении всех последних лет полярные различия мнений в оценках и перспективах российского федерализма основываются именно на различии в концептуальном понимании федерализма как такового.
2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
2.1. В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:
1918-1936 гг. - создание основ социалистического федерализма;
1937-1985 гг. - утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;
1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.
Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты-"матрешки" (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?
Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.
2.2. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.
Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой - возврат к унитарной структуре регионов.
Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед - уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не "титульная национальность", а все многонациональное население).
Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную "асимметричность", заложила основные принципы, "общие правила" построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):
??суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
??верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
??государственная целостность страны;
??единство системы государственной власти;
??разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
??равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
??равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.
Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.
Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входит 32 крайне разнородных национальных государственных образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу.
В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно.
Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.
3. КРИЗИС ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ
Оценивая ход и результаты реформы Федерации, большинство участников дискуссии упускают из виду два крайне важных обстоятельства:
??объективный кризис системы государственного управления в стране как "эхо" общемирового управленческого кризиса 80-90-х гг.;
??развитие объективного процесса регионализации страны.
3.1. Кризис государственного управления
Объективный кризис системы государственного управления в России был окрашен в предельно политизированные, эмоциональные тона, а потому в оценках его причин и последствий зачастую преобладают субъективно-личностные моменты.
Однако важно понимать, что кризис государственного управления происходит везде, где завершает свое развитие так называемый "бюрократический цикл" и становится неэффективной прежняя система бюрократического администрирования.
Скорость деградации директивного управления усиливается также значительным ростом роли "переговорных" взаимодействий в связи с общим развитием информационных процессов.
В конце 80-х - начале 90-х гг. кризис управления в СССР нашел внешнее выражение, в частности, в сломе советской однопартийной системы, разрушении механизма воспроизводства партхозноменклатуры и т. п.
Затем на поверхности событий проявились более глубокие тенденции, и за субъективно-личностным их образом обнаружились суровые объективные реалии:
??была фактически потеряна управляемость страной как единым целым в связи с кризисом существовавшей системы государственного управления и государственности вообще;
??наряду с прежними объектами государственного управления (национально-территориальными и административно-территориальными единицами) возникли обладающие свободой воли "стратегические субъекты" - регионы (в странах западной демократии процесс образования "стратегических субъектов" перешел на уровень микросообществ и личностей);
??как следствие, в регионах началось формирование параллельных систем власти и управления, что привело к неадекватности традиционных средств социального контроля изменившимся "условиям социальной игры" и опасности политической дезинтеграции страны в случае установления фактической независимости федеральных и региональных властей друг от друга.
С другой стороны, общий управленческий кризис был связан с унаследованными от СССР особенностями экономического регулирования в Российской Федерации. Он вырастает из противоречия между развитием и управлением экономикой по отраслевому принципу, характерному для прежнего Союза ССР, и переходом к управлению непосредственно через территории, через субъекты Федерации. Сегодня резко ослабла, а нередко и вовсе исчезла управляющая роль центральных министерств и ведомств в отношении отраслевых предприятий и объектов, получивших юридическую самостоятельность. Органы управления республик, краев, областей, осваивают новую для себя модель взаимодействия с предприятиями и объектами, расположенными на их территории по решениям центральных отраслевых ведомств и в интересах отрасли, а не конкретного региона.
Кроме того, в ходе губернаторских выборов 1996-1998 гг. в субъектах Федерации практически завершился процесс консолидации власти на региональном уровне. Победившие губернаторы смогли опереться не только на волю населения региона, но также на консолидированную поддержку региональных элит.