3.2. Процесс регионализации
Регионализация - объективный процесс становления региональных сообществ. Однако, к сожалению, многие характерные черты процесса регионализации (осознание элитами и населением региона своих региональных интересов и предъявление их на федеральном уровне, возникновение региональных политических движений и "регионального лобби", становление регионального самосознания и пр.) эксперты зачастую смешивают с "недостатками" федерализма или считают следствием неудач федеративной политики государства.
Подобная "заданность" в восприятии объективных явлений действительности, на наш взгляд, есть не что иное, как рудимент унитарного мышления, ставшего частью нашей культуры.
Ведь Россия - одна из самых "унитарных" стран мира по своим политическим традициям. Со времен удельной Руси, со времен собирания земель под рукою Москвы главный вектор развития российского государства был устремлен к построению единой и сильной в своем единстве державы. Единство это вызревало, с одной стороны, в борьбе с сепаратизмом удельных князей и сопротивлением недовольных присоединением к России народов, с другой стороны, в трудах и подвигах по освоению суровой природы и бескрайних просторов Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера.
И хотя периоды экспансии вовне перемежались временами "ухода в себя", собирания сил, страна упорно крепила мощь централизованного государства, видя в ней единственное средство удержания освоенного пространства, подчинения местнических интересов регионов воле Центра и обеспечения управляемости страной. Разнообразие российских земель и культуры ее народов, особенно во времена тоталитарного режима, нередко представлялось досадной помехой, а проявления самостоятельности регионов практически всегда вызывали чрезвычайно болезненную реакцию центральной власти.
Постепенно и население привыкло видеть в предельной централизованности государства некий символ национальной специфики, так что послушание россиянина "столице" и государству соседствовало с равнодушием его к проблемам своей малой родины, особенно в годы "великих строек", когда огромная часть населения страны превратилась в мигрантов и маргиналов.
В результате регионализация, насильно удерживаемая под спудом унитаризма, вырвалась наружу в предельно острых и эмоциональных формах, превратившись в "региональную проблему". Региональная проблема пронизывает сегодня все стороны российской жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия.
Развитие событий не раз показывало, что особенности регионального развития России из фактора потенциального могущества российского государства может при невнимании к региональным проблемам превратиться в фактор дезинтеграции и распада, особенно при неточном понимании и тем более неправильном употреблении "инструментов федерализма".
Таким образом, единственной возможностью сохранения территориальной целостности России, противостояния дальнейшей деградации государственной власти является создание и развитие подлинного федерализма как способа эффективной децентрализации власти при обеспечении общенациональных интересов.
Федерализм также является способом и формой создания и сохранения демократического политического режима в Российской Федерации. Именно федерализм служит гарантией прав мест от диктата центра. Если вся политика, будь она демократическая или тоталитарная, определяется исключительно "в рамках Садового кольца", а государство не имеет подлинно федеративной структуры, это означает для страны угрозу постоянных кризисов и потрясений.
4. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации основа федеративных отношений
4.1. Правовая база разграничения предметов ведения и полномочий
Разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах Федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Это связано с тем, что зачастую субъекты Федерации считают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом (обладают своей конституцией, гражданством и пр.). Практически повсеместно этот процесс происходил и происходит в форме длительных и острых дискуссий, в итоге которых определяются федеральная компетенция, компетенция субъектов Федерации и их совместная компетенция.
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации.
Так, в первой главе "Основы конституционного строя" Конституцией Российской Федерации устанавливается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).
В части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами.
Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции "Федеративное устройство" статьями 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а статья 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на статьях 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 2, 3), 85 (ч. 1), 125 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
Эти конституционные нормы определяют:
??порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;
??особенности отношений между "сложносоставными" субъектами Российской Федерации;
??принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;
??порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Важнейшим инструментом развития федеративных отношений, апробации новых решений, обеспечения эффективного осуществления государственной власти и согласования интересов Федерации и ее субъектов являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов.*
Единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений закреплены вновь принятым Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
До принятия этого закона порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации был определен Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1996 г. № 1593).
В частности, были установлены четкие правовые рамки договорного процесса:
??Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации.
??Договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации.
??Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помимо указанных актов, регулируется также Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", а также Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 "Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
4.2. Формы разграничения предметов ведения и полномочий
Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации осуществляется, главным образом, в следующих формах:
4.2.1. Федеральные законы. В статье 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла статей 72 и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами.
4.2.2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо предусмотрены статьей 11 (ч. З) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
4.2.3. Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.
4.2.4. Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены статьей 78 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.
4.2.5. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений, тем самым, осуществляя разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4.2.6. Кроме того, для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской Федерации используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и (или) компетенции органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По итогам работы принимается согласованное решение. В зависимости от характера решаемого вопроса оно оформляется протоколом или договором (соглашением).
4.2.7. Примером успешного разрешения разногласий могут служить Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенный между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов.
4.2.8. Пессимистические оценки договорной практики происходят от ряда объективных и субъективных причин.
Во-первых, деятельность по разграничению компетенции властей не приносит и не может принести конкретного сиюминутного результата - она рассчитана на длительную перспективу и требует рутинной работы.
Во-вторых, деятельность по разграничению компетенции властей требует от федерального Центра не эпизодического, а постоянного и искреннего внимания к конкретным проблемам конкретных регионов.
Федеральные органы исполнительной власти объективно не способны вести действенный мониторинг происходящего в каждом из 89 субъектов Федерации (недостает материально-технической базы, не хватает новых юридических и профессиональных знаний). Свою негативную роль играет и сохранение "командной" психологии: необходимость кропотливого поиска уникальных "рецептов" решения проблем для каждого субъекта Федерации подчас искренне раздражает "людей из Центра".
В связи с хроническим кризисом всех систем управления, политической нестабильностью, отсутствием последовательности в действиях и преемственности в целеполагании федеральный Центр оказался неспособным реально использовать договорную практику, которая фактически была остановлена в 1998 г.
5. ПРОБЛЕМА СОЕДИНЕНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА
С ПРАВОВЫМ ГОСУДАРСТВОМ
В число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритета федеральных законов над законодательством субъектов Федерации.