Отрицательно-контрастная ситуация в социальной сфере повсеместно наблюдается на всех территориях Сибири и Дальнего Востока, где проживает коренное население - малочисленные народы Севера. Это полностью относится и к внешне социально благополучным Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам.
2.20. В последние годы отмечаются неблагоприятные тенденции в состоянии здоровья аборигенных народов. Заболеваемость туберкулезом коренного населения Ханты-Мансийского автономного округа превышает общую по региону заболеваемость в 4,4 раза, Ямало-Ненецкого автономного округа - в 3,4 раза и т. д. Увеличилась смертность в трудоспособном возрасте среди коренного населения; среди ее причин на первом месте травмы, алкогольные отравления, а уж затем болезни органов дыхания и инфекционные заболевания. Свыше 30% (в 3 раза больше, чем в среднем по России) смертей среди народов Севера связаны с различными видами насилия. Уровень самоубийств в северных этнонациональных сообществах в 3-4 раза превышает аналогичный средний показатель по стране.
К сожалению, потенциально сильный политический, дезинтеграционный аспект этой острейшей проблемы, значимость которого многократно возросла после превращения национально обозначенных автономных округов в самостоятельные субъекты Российской Федерации, не осознан в полной мере ни в Сибири и на Дальнем Востоке, ни в России в целом.
3. СИБИРЬ И ДАЛЬНИЙ ВОСТОК В РОССИИ
ХХI ВЕКА
3.1. Судьба единого российского государства и его важнейшей части - Сибири и Дальнего Востока на рубеже столетий и в XXI веке будет определяться тем, насколько удастся осознать пагубность пассивного наблюдения за дезинтеграцией единого экономического, социального и политического пространства страны, насколько удастся реализовать новые подходы к сохранению его целостности. В принципиально изменившихся внешних и внутренних условиях существования России, а также фактически сложившихся к концу ХХ века предпосылок и проблем развития Сибири и Дальнего Востока должны быть задействованы принципиально новые механизмы интеграции, обеспечивающие следующие приоритеты:
3.1.1. Формирование общероссийского единого внутреннего рынка, преодоление односторонней (с востока на запад) ориентации хозяйственных связей, стимулирование встречных импульсов (с запада на восток) и установление паритета экономических отношений между европейской частью России, Сибирью и Дальним Востоком; укрепление внутрирегионального рынка Сибири и Дальнего Востока как части общероссийского;
3.1.2. формирование в Сибири и на Дальнем Востоке более однородной социально-экономической среды, преодоление самых больших в России диспропорций между отдельными субъектами Российской Федерации по уровню жизни населения;
3.1.3. переход к модели бюджетно-налоговых отношений, обеспечивающей увеличение экономической и социальной самодостаточности всех регионов Сибири и Дальнего Востока; реализация чрезвычайных мер по оздоровлению депрессивных территорий;
3.1.4. переход к взвешенной демографической политике, соединяющей социальную разгрузку депрессивных территорий с регулируемой миграцией из приграничных государств;
3.1.5. переход к модели внешнеэкономической интеграции, соединяющей выгоды международного разделения труда с разумным протекционизмом отечественных товаропроизводителей.
3.2. Дезинтеграционные тенденции в отношениях западной и восточной частей России, к сожалению, реальность, формируемая как общеэкономическими, так и внешнеполитическими обстоятельствами. К их числу относятся:
3.2.1. объективная перенаправленность экономических связей регионов Сибири и Дальнего Востока с европейской части России на мировые рынки, что обусловлено более высокой коммерческой привлекательностью последних; это относится не только к продукции, но и финансовым ресурсам (отток капитала);
3.2.2. нескрываемая экономическая и миграционная экспансия Китая и Кореи, при которой все потенциальные выгоды используются только иностранным капиталом и соответствуют политическим интересам этих стран;
3.2.3. аномально высокая криминализация экономической жизни во всех регионах Сибири и Дальнего Востока, что в сочетании с общероссийской политической нестабильностью создает мощные преграды для привлечения "чистых" и взаимовыгодных инвестиций и для реализации ряда международных проектов интеграционной направленности (например, для организации транссибирских контейнерных перевозок);
3.2.4. разрушение некогда единого информационного пространства, что создает препятствия для объективной и всесторонней оценки региональных ситуаций и проблем, а также ощущение полной изолированности Востока и Запада России;
3.2.5. утрата элементов инфраструктуры, повлекшая за собой разрыв общероссийских ресурсно-хозяйственных связей (отход к Казахстану части линий электропередачи Сибирь - Европа и др.);
3.2.6. резкое (многократное) и продолжающееся высокими темпами удорожание тарифов на все виды транспорта, связывающие Сибирь и Дальний Восток с европейской Россией;
3.2.7. появление принципиально нового фактора дезинтеграции восточного и западного секторов российского рынка за счет того, что производители, расположенные в этих регионах, начали конкурировать между собой (лес, уголь, металл);
3.2.8. общая слабость федерального Центра, отсутствие должного внимания федеральных властей к проблемам Сибири и Дальнего Востока, его сосредоточение (формальное и малорезультативное) только на так называемом северном завозе;
3.2.9. формирование у населения и политических элит регионов Сибири и Дальнего Востока ощущения того, что федеральные органы власти комплектуются людьми, никогда не работавшими в Сибири и на Дальнем Востоке, не знающими их проблем и безучастными к их судьбам; прекращение прежней практики ротации кадров федерального Центра с широким привлечением специалистов из всех регионов России и, в первую очередь, Сибири и Дальнего Востока.
3.3. Чем опасен сценарий дезинтеграционных процессов между европейской и азиатской частями России?
Во-первых, для Сибири и Дальнего Востока это будет означать переход в совершенно иную государственно-политическую реальность, где почти неосязаемая власть федерального Центра сменится жестким прессингом со стороны США, Японии, Кореи, Китая. Одновременно будут потеряны потенциальные выгоды нахождения в едином социально-экономическом пространстве, в том числе общероссийского рынка.
Во-вторых, для европейской части России дезинтеграция будет означать не только потерю рынков, но, главное, огромного ресурсного и пространственного потенциала, который не один раз спасал европейскую часть от катастрофы (например, в Великую Отечественную войну).
В-третьих, для России как целостного государства дезинтеграция Востока и Запада будет означать потерю и необходимость воспроизводства огромного оборонного и военно-промышленного потенциала (базы Тихоокеанского флота, объекты стратегического назначения и т. д.).
3.4. Все эти последствия вполне реальны, и развитие событий в ХХI веке может пойти по трем вероятным направлениям.
Первый вариант - пассивное наблюдение за развитием событий, каждое из которых может иметь вышеуказанные дезинтеграционные последствия; судя по всему, именно этот инерционный вариант реализуется в настоящее время.
Второй вариант - активная государственная политика противодействия указанным дезинтеграционным тенденциям, предполагающая осознание общенациональной значимости этой проблемы и наличие ресурсов и политической воли для реализации такой государственной политики; судя по всему, до настоящего времени в России для этого нет ни готовности, ни возможности.
Третий вариант учитывает опасность разделения и для европейских, и для азиатских регионов России; он предполагает проведение интеграционных действий с обеих сторон и прежде всего - политическими лидерами регионов, представленными (но реально не объединенными идеей интеграции) в Совете Федерации. Уже сейчас имеются немало возможностей для укрепления интеграции. Рассматриваемый вариант предполагает реализацию этих возможностей в виде конкретных проектов и программ, для которых требуются не столько средства федерального бюджета (на что совершенно нельзя рассчитывать), сколько создание общероссийских организационно-правовых условий и межгосударственных договоренностей. Необходим международный инвестиционный суперпроект "Сибирь и Дальний Восток" под эгидой правительства России. Это наиболее приемлемый вариант, и его реализация должна стать важнейшим приоритетом деятельности Государственной Думы и нового Президента России.
3.5. Считается аксиомой, что в ХХI веке более тесная интеграция Сибири и Дальнего Востока как на внутрироссийском экономическом пространстве, так и в сфере внешнеэкономических связей будет базироваться на "трех китах" будущего социально-экономического процветания этого региона - нефтегазодобывающем, электроэнергетическом и транспортном комплексах.
3.6. Форсированное развитие прежде всего должен получить нефтегазодобывающий комплекс Западной и Восточной Сибири, обладающий мощным интеграционным потенциалом. Оценивая экспортную составляющую этого потенциала, следует учитывать, что, по имеющимся оценкам, потенциальная потребность стран АТР в импорте российского газа в 2010 г. оценивается в 45-80 млрд. куб. м. Если к этому добавить, что в Японии, Южной Корее и некоторых странах АТР существуют планы создания межнациональных и региональных систем энергоснабжения, то становится совершенно очевидной геополитическая значимость для России ускоренного развития эффективной газодобывающей промышленности в Восточной Сибири и на Севере.
3.6.1. Для интенсификации развития нефтегазового комплекса Сибири и Дальнего Востока необходимы принципиальные решения Правительства Российской Федерации о развитии этих отраслей в восточных и северных регионах страны. Специалистами предлагается также создание консорциума по форсированной разработке и реализации проектов подачи газа потребителям Восточной Сибири, Дальнего Востока и экспорта в страны АТР. Кроме того, этим проектам нужна межгосударственная поддержка путем заключения соглашений с отдельными странами АТР о развитии добычи и переработки газа и нефти в регионах Сибири и Дальнего Востока.
3.6.2. Поскольку перспективные нефтегазовые проекты являются исключительно капиталоемкими и длительными для получения приемлемой отдачи на вложенный капитал, то потенциальные инвесторы при анализе эффективности проектов придают большое значение факторам политических рисков и стабильности регулирующего законодательства. По оценкам специалистов, важное значение для привлечения частных инвестиций (отечественных и иностранных) в разработку капиталоемких нефтегазовых проектов имеет создание в России полноценного контрактного законодательства. В этом отношении высоко оценивается принятый в 1995 г. федеральный закон, "О соглашениях о разделе продукции", который обеспечил правовое разблокирование проектов "Сахалин-1", "Сахалин-2" и др., имеющих для Сибири и Дальнего Востока исключительное значение.
3.7. Другим важнейшим интеграционным фактором должно стать развитие электроэнергетического комплекса. Как известно, Сибирь и Дальний Восток обладают уникальным электроэнергетическим потенциалом. Здесь сооружены крупнейшие гидроэлектростанции на Енисее и Ангаре - Саяно-Шушенская, Красноярская, Братская и др. с расчетом именно на избыток мощности и энергии, который планировалось передавать в европейскую часть страны, обеспечивая покрытие пиковой и полупиковой нагрузки промышленных потребителей. Частично уже были построены ЛЭП, которые обеспечивали передачу энергии на дальние расстояния из Сибири через Казахстан на Урал и в Центр. Однако после распада СССР энергетические связи с Казахстаном (вследствие технологической разбалансированности энергосистемы этой республики и неплатежеспособности потребителей) оказались разорванными и вся объединенная энергосистема Сибири оказалась отрезанной от европейской России.
С другой стороны, поскольку Сибирь, ориентированная избытками мощности на Запад, изначально не была связана с Дальним Востоком, то она оказалась изолированной и от восточных регионов и ее огромные возможности используются лишь собственными предприятиями в далеко не полном объеме.
Особое значение приобретает решение проблемы преодоления сложившейся еще во времена СССР электроэнергетической изолированности Дальнего Востока. Остается недостроенной 500-киловольтная линия электропередачи Иркутск Бурятия - Чита и дальше. Энергосистема этого региона уникальна тем, что состоит из нескольких энергосистем, которые работают между собой параллельно Южный энергорайон Якутской энергосистемы, Амурская, Хабаровская, Дальневосточная (другие - Сахалин, Камчатка, Магадан - в изолированном режиме). Из них Амурская является избыточной энергосистемой и имеет две линии электропередачи, по которым продает электроэнергию северным провинциям Китая. Имеются возможности увеличить объем продажи вдвое.
Для более полного использования потенциала сибирской электроэнергетики необходимо развитие линий электропередачи к потребителям за рубежом. Наиболее перспективным, по оценкам специалистов РАО "ЕЭС России", является Китай. Проектам такого рода требуется государственная поддержка.
3.8. Особое значение в условиях отдаленности и большой пространственной разбросанности населенных пунктов Сибири и Дальнего Востока имеет транспортное обеспечение этого региона. Эта проблема в ХХI веке потребует решения нескольких важных задач - модернизации железнодорожных магистралей, строительства автодорог и возрождения Северного морского пути. В числе проектов развития транспортных связей "Север-Юг" обсуждается строительство железной дороги от БАМа до Якутска, которое позволит еще более сократить расстояния в международных перевозках Восток-Запад-Восток. В перспективе создание нового транзитного пути с использованием порта Тикси, реки Лены, железной дороги до Якутска с выходом на Байкало-Амурскую магистраль.
Значительный интеграционный потенциал имеет проект так называемого транссибирского контейнерного моста: перевозки транзитных грузов по Транссибу могут давать стране до миллиарда долларов ежегодно и быть одним из существенных источников налоговых отчислений без особых капитальных затрат на организацию развития этих перевозок, однако для этого необходимо решение крайне острых проблем борьбы с транспортным криминалом, страховых гарантий.
3.9. С возрождением северной морской трассы связываются реальные надежды поднять жизненный уровень народов, населяющих не только циркумполярные районы, но и другие регионы Сибири и Дальнего Востока, установить широкие культурные связи через организацию арктического туризма, проведение совместных научных исследований и т. д. Для этого необходимо перейти на принципиально иные финансово-экономические формы использования северных морских коммуникаций. Специалисты предлагают ледовые сборы (за ледокольную проводку судов) заменить обычной для многих морских каналов платой за пользование. По аналогии с зарубежным опытом предлагается заключить концессионное соглашение между государственным органом управления Севморпути (государственное акционерное общество, независимое от Минтранса России на базе современной Администрации СМП), который передаст концессионеру трассу в долгосрочную концессию (20-30 лет).
3.10. Развитие и интеграционный потенциал Сибири и Дальнего Востока полностью зависят от привлечения прямых инвестиций, значительная часть которых должна быть направлена не на новое строительство, а на реконструкцию и продление жизненного цикла промышленных, энергетических и транспортных объектов, построенных еще в советское время. Не исключено, что способствовать этому мог бы особый порядок инвестирования на территории Сибири и Дальнего Востока, который позволил бы, с одной стороны, сделать привлекательным такое инвестирование как для иностранного, так и для отечественного капиталов. Сибирь и Дальний Восток в связи с этим могли бы стать полигоном для отработки принципиально новых налоговых, таможенных, лицензионных, страховых и прочих режимов, обеспечивающих приток инвестиций. Для этого потребуются разработка и принятие специального федерального закона и соответствующих региональных актов.
3.11. Решающим условием обновления модели внутрирегиональной, внутригосударственной и внешнеэкономической интеграции в условиях Сибири и Дальнего Востока должна стать политика активного регулирования территориального развития, включающая использование правообеспеченных механизмов создания и поддержки новых "точек роста", оздоровления депрессивных территорий, перехода к новой северной политике, реализации согласованных программ переселения и миграции. Особые подходы требуются к формированию на территории Сибири и Дальнего Востока региональных "точек роста", признанных во всем мире в качестве результативного средства, обеспечивающего устойчивость и повышающего гомогенность регионального экономического пространства. В Сибири и на Дальнем Востоке уже имеется собственный негативный опыт объявления огромных территорий (Кемеровская область, Сахалин, Алтай и др.) "свободными экономическими зонами" без какой-либо инвестиционной поддержки для первичного инфраструктурного обустройства. В рассматриваемом регионе имеются все условия и возможности для формирования таких зон, но они могут стать результативными только в том случае, если будут максимально компактными, ориентированными на уже имеющиеся пакеты инвестиционных проектов, достаточно специализированными и, главное, созданными в общих интересах предпринимателей и населения конкретного региона. Аналогом таких "точек роста" могли бы стать не огромные зоны китайского образца (для этого нет ни ресурсов, ни экономических предпосылок, имевшихся в 80-х гг.), а локальные зоны свободного предпринимательства, активно функционирующие в ряде стран.
3.12. Особые механизмы и подходы требуются к решению на территории Сибири и Дальнего Востока общероссийской проблемы депрессивных территорий. Финансовая ситуация в Сибири и на Дальнем Востоке (как и в целом по Российской Федерации) такова, что распыление крайне малых средств федерального, региональных и местных бюджетов между практически всеми бюджетонедостаточными и трудоизбыточными территориями не способно оздоровить ситуацию ни на одной из них. В то же время в каждом регионе Сибири и Дальнего Востока есть несколько аномально высоких точек депрессии, где темпы ухудшения экономической и социальной ситуации значительно превышают среднерегиональные и где полностью исчерпаны возможности саморазвития. Для таких точечных образований должны быть разработаны программы выхода из депрессии, и при доказанной возможности такого выхода соответствующим городам и поселкам должны выделяться целевые и строго контролируемые средства на переселение, создание новых рабочих мест и т. п. Оздоровление или ликвидация таких точечных зон абсолютного бедствия должно восприниматься как необходимость, как естественное условие для формирования единого социального пространства Сибири и Дальнего Востока.
3.13. Требуют основательного пересмотра положения северной политики России, имеющей первостепенное значение для Сибири и Дальнего Востока, где расположено более 80% территорий, отнесенных к категории "северных". Если в течение ближайших 5-10 лет не удастся преодолеть усиливающегося несоответствия между все возрастающей ролью северных территорий Сибири и Дальнего Востока как стабилизатора экономической системы страны (в том числе главного наполнителя федерального бюджета) и стремительным ухудшением социального положения северян, то вполне вероятно превращение соответствующих территорий в новую конфликтную зону общероссийского масштаба. Это тем более опасно, что при относительной перенаселенности северных районов Сибири и Дальнего Востока (по разным оценкам, на 10-20%) сюда из районов массовой безработицы ежегодно прибывает по 200-300 тыс. человек, в том числе более чем 50 тыс. человек (1997 г.) из стран СНГ.
3.13.1. Новая северная политика в Сибири и на Дальнем Востоке не должна ограничиваться "северным завозом" в его современном нерациональном, ресурсоизбыточном виде. В структуре этой политики должны занять ведущее место простые и надежные механизмы, основанные на точечно-адресных формах поддержки депрессивных территорий, на полном исключении института посредников при расходовании бюджетных средств и осуществления последнего только по каналам казначейства, на разработке и использовании дифференцированных нормативов минимально допустимой социальной обеспеченности, на современных формах кредитования программ переселения.
3.13.2. Новая северная политика в Сибири и на Дальнем Востоке должна исходить также из безальтернативной необходимости срочного решения проблем малочисленных народов Севера в рыночных условиях (признание традиционных видов деятельности как преимущественно ориентированных на собственные нужды некоммерческими и не облагаемыми налогами, налаживание прямых связей поставщиков продукции оленеводства с рентабельно работающими товаропроизводителями, в первую очередь в сфере газо- и нефтедобычи, стимулирование сезонной диверсификации трудовой деятельности аборигенного населения и др.).
3.14. Конструктивное решение обозначенных частных проблем (создание "точек роста", оздоровление депрессивных территорий, переход к новой северной политике) сопряжены с общей для Сибири и Дальнего Востока социально-демографической проблемой переселения и миграции. Это, по существу, проблема рационального баланса трудовых ресурсов и системы расселения. Социальные и финансовые осложнения, малая результативность принимаемых в этой сфере решений в целом по России общеизвестны, но для многих районов Сибири и Дальнего Востока нахождение решений в этой сфере особенно актуально. В то же время в регионах Сибири и Дальнего Востока есть положительный опыт переселенческих кампаний. Так, совместными усилиями группы "Интеррос", РАО "Норильский никель" и АО "Норильский комбинат" начиная с 1998 г. обеспечено переселение с Севера около 5000 человек с использованием специально разработанной программы "Большие пенсии".
3.15. Исключительно важно взвешенное и ориентированное на дальнюю перспективу решение задач миграции на территории Сибири и Дальнего Востока из стран СНГ, а также из других приграничных государств. Интеграционно-ориентированная политика в этом вопросе, вероятно, должна быть различной по отношению к мигрантам из русскоязычной диаспоры в странах СНГ и к мигрантам из Китая и Кореи.
3.16. Следует учитывать, что в соседних странах Азии население растет гигантскими темпами. По данным экспертов ООН, к 2050 г. население Азии, где сейчас проживает 3,5 млрд. жителей, увеличится до 5-6 млрд. человек. Важно учитывать, что именно территория (земля) для этого населения является основным средством производства и главной ценностью, которая будет становиться все более дефицитной. Нехватка территории у азиатских соседей России давно уже не может быть восполнена за счет внутренней колонизации земель. В связи с этим вполне реален сценарий иммиграционного освоения российских территорий выходцами из азиатских стран.